3　污染防治与资源保护如何协调？

　　“应站在更高层面上，确保人与自然和谐发展”

　　党的十八大报告提出，要“加大自然生态系统和环境保护力度”。

　　罗丽认为，我国现行《环境保护法》是一部“重污染防治，轻自然资源保护”的污染防治法，轻视了对自然资源的保护。所以，应修订《环境保护法》的基本内容，明确规定自然资源保护相关内容。

　　她说，党的十八大报告进一步指明了修订《环境保护法》基本内容的方向。从世界各国立法经验来看，我国应在可持续发展理念、生态文明理念的指导下，在修订《环境保护法》时，增加自然资源保护的相关内容。具体而言，《环境保护法》不应再是污染防治法，也不应将污染防治法和自然资源保护法做简单叠加，而应站在更高层面上，以环境承载力为基础性判断，以循环型社会为路径，确保人与自然和谐发展。

　　4　生态文明怎么才能接地气？

　　“文明一定要接地气，需要通过制度建设对个人行为方式进行引导”

　　胡静认为，生态文明是一种文明形态，它不同于农业文明和工业文明。文明应该是一种群体的行为方式，它不仅包括是政府、企业，也包括个人。文明一定要接地气，形成覆盖到主要人群的一种习惯。如果提到建设生态文明的高度，我们就需要通过制度建设对个人的行为方式进行引导。

　　“中国的环境法律、法规主要管的是企业，但对个人的引导则比较欠缺。”胡静分析说，随着中国社会的发展，基本达到小康水平同时具有一定环境意识的群体会越来越庞大。这个群体有这样一种需求，就是宁愿多花一些钱购买更有利于环境的产品，他们希望用这种购买行为，引导企业进行环保生产，“买出一个新世界”。但目前，他们的这种需求在市场上得不到足够的供给，这种需求被遮蔽掉了。所以，要树立生态文明，在制度建设方面顺应和发掘这种需求。

　　胡静说:“当热情的潮水退却后，希望能在制度的沙滩上收获一些环境法的成果。”那么，专家们认为当前迫切需要建立哪些具体的法律制度呢？

　　最严格的生态红线

　　罗丽认为，环境保护制度对具体环境法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领作用。在党的十八大报告关于“保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度”的指导下，修订《环境保护法》时必须完善最严格的环境保护制度。如在《环境保护法》中进一步明确规定政府环境责任制度、环境责任保险制度、环境损害赔偿制度、环境公益诉讼制度和生态补偿等制度。

　　什么是最严格的环境保护制度？我国为保护耕地设立了耕地红线，为保护环境能不能设立生态红线？这样的生态红线制度，是不是就成了最严格的环境保护制度？

　　竺效说，既然称为最严格，就应该有标志性的标准，就像自然保护区的核心区一样。我国的区域限批制度是当存在一定的违法行为时，停止审批新上项目。但美国的做法是，当环境质量下降到某种程度时，不仅不能审批新项目，而且这个区域的所有环境行为都要做出相应调整。美国的做法更类似于设立了一条生态红线。

　　作为环保部门的代表，北京市环保局法规处处长芦建茹更多从实务和操作层面提出了自己的看法。如何对《环境影响评价法》进行修订，让政策环评、规划环评等落到实处？怎么把生态资源、能源消耗纳入经济发展和社会评价体系，贯彻到政绩考核中去？怎么强化政府和企业的环境责任？这些，都是芦建茹最为关心和期待解决的问题。

　　秦虎说，中国经济在快速发展并取得很大成就的同时，也出现了一些问题，一个重要的原因就是发展政策的问题，其中既有决策的原因，也有在执行过程中的问题。所以，我们在探讨生态文明法制建设和责任追究时，必须要立足于中国的特色和体制做全盘考虑。

　　杨朝霞认为，在某些时候，政府决策失误是当前环境问题的祸首。他认为，在强化企业法律责任的同时，应加强对政府的约束和监督。谈到具体法律制度，他建议一是要规定冻结、扣押等环境行政强制措施和“按日计罚”、环境行政拘留等法律责任，提高对违法行为的强制和制裁力度，提升法律的威慑性和权威性；二是应强化对政府的约束和监督。

　　“最好能明确生态文明法律制度建设的范围、蓝图和体系，这样才能进行实务操作。生态文明归根到底是发展方式的问题，环保部门要如何在宏观决策中发挥作用？如果在国土、规划、土地等方面环保发挥不了应有作用，那生态文明的一些良好设计就难以实现。”芦建茹说。

　　确立环境权

　　目前，公众的环境权主要为知情权、参与权和监督权，但公众享有的权利与他们的要求和期望还相去甚远。近年来，我国环境纠纷日益增多，因环境问题引发的群体性事件也频频爆发。

　　中华环保联合会诉讼部主任马勇认为，其中一个重要原因就是，公众环境权既未在法律中予以明确，实践中更难以得到保障。

　　他举例说，近年发生的江苏“启东事件”、四川“什邡事件”和浙江“镇海PX事件”等，客观上对公众环境维权起到了不好的示范效应。上不上项目由谁说了算？公众意见如何采纳？如果仅仅因为公众反对，难道合法通过的项目也不能上马？他建议将环境权写入《宪法》、写入《环境保护法》，再用一些单行法对公众的环境权予以细化，在保障公众享有环境权的同时，对公众环境权的使用范围、方法和程序进行规范。

　　芦建茹也认同应首先在《宪法》中确立环境权的观点。她说，《宪法》若能先行一步，将对其他法律和规定起到很好的引导作用。

　　杨朝霞认为，我国应借鉴世界先进经验，顺应生态文明建设的时代需要，在《宪法》和其他法律中确认环境权，并通过具体规定保障其实现环境知情权、环境参与权和环境诉权等派生性权利，从而为公众参与环境保护提供坚实的权利基础和有效的制度通道。

　　芦建茹说，我们应细化法律，如在环境信息公开方面，就可以出台相关规定和细则，明确“以公开为原则，不公开为例外”。一旦政府、环保部门和企业不遵照执行，就要追究责任。再比如，在环评公众参与过程中，也可以对很多环节进行细化，比如规定如果50％或80％公众不同意的项目，就不能建设等。

　　秦虎认为，在生态文明理念中，权利应该是一个核心的概念，我们在立法中应该把权利的概念放在核心的位置，把权利的概念贯穿进去。我们要创造的生态文明，应该是一个人与自然平等、和谐相处的社会，人和环境都应该享有权利，并且有它的代表来进行评价和考核。

　　建立环境公益诉讼制度

　　谈到目前亟待建立的具体法律制度问题，与会的多位专家认为，建立环境公益诉讼制度刻不容缓。

　　胡静认为，虽然没有明确具体的法律规定，但多个地方已经在进行由行政机关提起环境公益诉讼的司法实践。在很多制度的发展阶段，现实存在就是一种指针。建议环境保护部对绿色公益诉讼出台专门文件，规定在发生环境损害等情形时，环保部门有提起环境公益诉讼的职责，将公益诉讼作为一种执法方式的补充。这样既拓展了行政执法的内涵，又能解决一些当前的现实问题，减少国家生态方面的损失。

　　杨朝霞提出了公益诉讼入法的具体建议。他说，在《环境保护法》修订时，完全可以在《民事诉讼法》关于公益诉讼规定的基础上，规定环境公益诉讼制度，如规定:“对污染和破坏环境等损害环境公共利益的行为，有直接环境利害关系的公民和有关环保行政机关、经依法登记的社会团体可以向人民法院提起诉讼。检察机关可以发出法律监督检察建议，可以支持、督促有关主体提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的，检察机关也可以直接提起诉讼。”

　　中华环保联合会近年在社团组织提起环境公益诉讼以及帮助污染受害者维权方面进行了诸多探索。马勇说，现有法律缺乏可操作性，要做环境损害鉴定困难重重，司法保障方面也面临很大困难，我们前行的每一步都走得很艰难。

　　从2013年1月1日起施行的新《民事诉讼法》第五十五条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。

　　马勇说，既然党的十八大报告中指出应“健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”，那么，应细化《民事诉讼法》第五十五条的规定，出台配套法规或规范性文件，切实增强环境公益诉讼的可操作性，做好环境损害的仲裁、鉴定、评估、资金保障等工作，解决困扰公益诉讼的现实问题。