二、我国的食品安全监管体制
        （一）我国食品安全监管体制的建立与发展改革开放以来，我国的食品安全监管体制进行了三次大的调整或改革，即：
        ①1983~1995年，卫生防疫站为法定执法主体，履行食品卫生监督职责。1982年11月19日第五届全国人大常委会第25次会议通过《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，将食品卫生监督职责授予各级卫生防疫站，12年间，各级卫生防疫站依法监督，保证食品安全，为促进社会经济的发展作出了不可磨灭的贡献。
        ②1995~2004年，卫生行政部门为法定执法主体，全面行使食品卫生监督职权。1995年10月30日第八届全国人大常委会第16次会议审议通过了经过修订的《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》）。从颁布《食品卫生法》之日起，各级卫生行政部门是食品卫生监督的执法主体，全面履行食品卫生监督职责。为了解决食品卫生监督执法主体与队伍分离的问题，1996年卫生部决定，在各级卫生防疫站建制的基础上，加挂卫生监督所的牌子，将卫生监督工作与卫生防病工作相对分离；2000年经国务院批准，全国全面启动了卫生监督体制改革，成立独立的卫生监督机构，作为卫生行政部门的执法机构，专司卫生监督职责。其中，食品卫生监督是卫生监督职责的重中之重。
        ③2004年至今。2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》（以下简称《决定》），对我国食品安全监管体制再次作出了重大调整，实行“分段管理”体制，将“从农田到餐桌”的食物链分为4段，由4个部门负责食品安全监管，即：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。为了解决多部门监管之间的协调问题，《决定》同时规定，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。为了加强产品质量和食品安全工作，
        2007年8月决定成立国务院产品质量和食品安全领导小组，吴仪副总理任组长，质检总局李长江局长任副组长，办公室设在质检总局。领导小组的主要职责是：①统筹协调产品质量和食品安全重大问题，统一部署有关重大行动；②督促检查产品质量和食品安全有关政策的贯彻落实和工作进展情况。
        （二）我国食品安全监管体制与外国食品安全监管体制的比较
        1食品安全监管主体的异同
        我国食品安全监管体制属多部门综合监管的体制，这同美国、日本的食品安全监管体制类似，但有别于加拿大和欧盟单一独立食品安全监管体制。在食品安全监管主体方面，我国食品安全监管体制还有两个显著特点：
        ①在我国，质检和工商部门是食品安全监管的主要部门，例如，国务院产品质量和食品安全领导小组的办公室设在质检部门，日常工作由质检部门负责，而国外食品安全监管主体是农业部门或卫生部门；
        ②有关政府部门所承担的食品安全监管职责具有中国特点。例如，食品药品监督管理部门在国际上是主要的食品安全监管部门，而我国的食品药品监督管理部门不具有食品安全监管职能，只负责食品安全的综合监督、组织协调和组织查处重大事故。
        2食品安全监管思路和措施的异同
        在食品安全监管的思路和措施上，我国同国外基本一致，即对食品的安全实行“从农田到餐桌”的全面整体监管。然而，我国食品安全监管的具体做法具有以下特点：
        ①对从农田到餐桌的食物链实行分段监管；
        ②对各类食品产品实行“质量安全”准入，即QS认证。无QS标志的产品不能上市销售。
        3食品安全法律法规技术保障体系的异同
        在食品安全法律法规技术保障体系建设方面，我国已建立一套完整的食品安全法律法规体系、标准体系、检验检测体系，基本实现了与国际接轨。然而，在食品安全检验检测方面，国家尚未建立起公认的权威性的食品安全检验检测机构。尽管我国已建立食品类国家产品中心48家，重点食品类实验室35家，但是尚未建立一个公认的权威性的食品检验检测机构，开展食品风险评估的能力不足，亟待提高。美国FDA的检验机构不仅在本国有不可挑战的权威和能力，还在国际上享有权威性。德国设有联邦风险评估研究机构。
        三、全球食品安全管理与国家食品安全
        控制体系的建立
        （一）全球食品安全管理随着食品贸易的全球化发展，国际、各国政府以及普通消费者都认识到食品安全的极其重要性。食品安全不是一个地方的问题，也不是一个国家的问题，而是全球的公共卫生问题。2003~2004年英国“苏丹红”污染食品事件，就波及11个国家、300多个公司、600多种产品，对全球食品安全造成严重威胁。因此，建立全球食品安全管理的体系和机制势在必行。
        1全球食品安全战略     2002年世界卫生组织（WHO）发布了《WHO全球食品安全战略》（WHO Global Strategy for Food Safety），拟通过以下3条行动主线实现减少食源性疾病的健康损害和社会负担：①倡导和支持以科学的风险分析为基础的、可持续的、健康发展的、完整的食品安全体系；②提供以科学为导向的覆盖整个食物链的食品安全措施，以防止出现暴露于食品中不可接受的微生物和化学危害因子；③评估和管理食源性风险，交流风险信息，并加强与其他系统和伙伴的合作。
        2全球食品安全行动     2000年食品商业论坛（Food Business Forum, CFSI）和食品销售协会（Food Marketing Institute）联合发起《全球食品安全行动》（The Global FoodSafety Initiative）。食品商业论坛，拥有400个成员单位，遍及150个国家；食品销售协会拥有1500个会员公司。《全球食品安全行动》主要是发展和提供标准化项目（Standardization
        Project），实现以下目标：
        ①提高食品安全；
        ②保证消费者得到保护；
        ③加强和巩固消费者信心；
        ④协调对食品安全系统的要求；
        ⑤提高食物供应链的成本效率。全球食品安全行动,正在发挥积极的作用。
        3全球食品安全管理的发展趋势
        根据资料分析，全球食品安全管理提出明确的要求，将会在以下几个方面加强合作：
        ①全球食品质量或食品安全标准的一体化。根据世界贸易组织（WTO）《卫生和植物卫生措施协定（SPS）》规定，WTO成员国应遵守国际食品标准，如不采取的，应提出风险评估的科学依据。
        ②推行综合性从农田到餐桌管理的观念。建立全球性食品溯源和召回系统。③加强全球食源性疾病的监测和预防。
        ④大力推行风险分析方法，实现全球食品安全风险信息的有效交流。
        ⑤增强法律制定和实施过程的透明度。
        （二）国家食品安全控制体系的建立
        有效运转的国家食品安全控制体系是保护国内消费者安全和健康的基本条件和措施。面对国家贸易发展需求和WTO《卫生和植物卫生措施协定（SPS）》和《贸易技术壁垒（TBT）》的要求，国际粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）于2003年发布《建立有效国家食品安全控制体系指南》（以下简称《指南》）。在该《指南》中，对国家食品安全控制体系列举了3种模式。
        1多个部门监管体制
        《指南》指出，多个监管部门体制易出现重叠、官僚、分割、缺乏合作等问题。即使可能规范多个监管部门的行为，也会面临许多障碍，如缺乏国家层面上的合作，监管范围的混淆，部门权利滋生和资源的差异，公共利益和工业贸易利益的冲突，科学决策能力的不足，过度监管或监管不到位，以及国内外消费者对该体系的信心不足等问题。因此，《指南》建议，建立多个部门监管体制时，要考虑监管机构规模和类别，清晰界定职能、避免重复和重叠或者割裂。
        2单个监管部门体制
        《指南》认为，将保护公众健康和食品安全的职责整合至单个食品控制部门具有值得考虑的价值。这种单个监管部门体制可产生以下益处：
        ①统一监管措施；
        ②具有迅速保护消费者的能力；
        ③提高成本效益和专业技术等资源的有效利用；
        ④食品标准的协调一致；
        ⑤具有迅速应对突发事件挑战的能力；
        ⑥提供最新的和有效率的服务，惠及食品工业，促进贸易。然而，《指南》同时指出，对许多国家来讲，鉴于历史等多种原因，常常很少有机会以单个监督部门为基础建立一个新的食品安全控制体系。
        3综合性体制
        综合性体制（Integrated System）试图在多个部门的体制上，期望和决心实现从农田到餐桌的食物链中监管部门之间的协调和合作，包括政策的形成、风险评估和管理、法律法规的制定、食品控制措施、监督执法以及教育培训。要做到这些，必须建立一个综合性的国家食品控制机构。该机构有权调整资源用于解决食品安全高风险问题、建立国家食品安全控制目标、起草或修订法律法规、调整政策、支持研究、协调部门工作等，但不参与日常食品安全监督执法。
        （三）对建立健全我国食品安全监管体制的建议
        我国于2004年开始实行“分段监管”的食品安全监管体制，2007年8月，国务院新闻办公室发布的《中国的食品质量安全状况》白皮书，对该体制做了充分的肯定，即“各食品安全监管部门分工明确，密切配合，相互衔接，形成了严密、完整的监管体系”。这也是我们所期望达到的目的。然而，目前我国食品安全“分段监管”的体制已暴露出潜在的不足或弱点，还需努力完善。我国食品安全“分段监管”体制已暴露出的不足或弱点主要反映在以下几个方面。
        一、是不便于消费者维护自身健康权益：①由于“分段监管”，消费者遇到食品安全问题，可能不知道找哪个部门投诉为好。②监管部门会因“分段监管”的职责，互相推诿。即使指定某个部门统一受理消费者投诉，同样受理部门也会遇到不知道哪个部门处理合适的问题。
        二、是增加了食品生产经营者企业的负担：
        ①多个部门许可；
        ②重复监督检查；
        ③监管部门之间的要求不一，依据不同；
        ④难以建立“从农田到餐桌”完整的食品溯源和召回系统。
        三、是增加了政府在食品安全监管方面的成本：
        ①协调任务重，难度增大；
        ②部门争资源，政府财政投入分散；
        ③重复计划、重复检查、重复抽检；
        ④公布食品安全信息不一致；
        ⑤关注部门“政绩”或“形象”，在日常食品安全监管中避重就轻，怕出问题，规避责任。
        对上述问题，还需进一步研究。在此，出于学术上探讨或探索的愿望，笔者参考WHO有关《加强国家食品安全控制体系指南》，面对我国食品安全监管体制的现状，就健全我国食品安全监管体制提出个人观点。
        （1）坚持“分段管理”的原则，实行“两段”食品安全监管体制
        我国是农业大国，也是食品工业和食品消费大国，加拿大、欧洲的单个部门食品安全监管体制可能不适应我国国情，应当坚持“分段管理”的原则。然而，为了保证从农田到餐桌食物链的连续性和完整性，食品安全监管的“分段”不宜过多。实行“两段”监管较为科学合理，即：初级农产品的生产（种植和养殖）为第一段，由农业部门依据《农产品质量安全法》进行监管；生产、流通、消费环节为第二段，由另一个部门依据法律法规、标准、执法程序等进行监管，这个部门可由国务院指定。
        （2）成立国家食品安全委员会
        实行“分段监管”，成立国家食品安全委员会是十分必要的。这个委员会应是常设机构，具有实权，不承担具体的食品安全监督任务，其具体职能可包括：
        ①修订或更新国家食品控制策略；
        ②向食品安全监管部门提出意见，包括监管重点的确定和资源的利用；
        ③起草法律法规、标准、规范，以及促进法律得到有效执行；
        ④协调食品安全监管部门的工作，监督和评估其工作效率；
        ⑤支持科学研究；
        ⑥组织处理国际食品安全纠纷；
        ⑦其他工作。
        （3）整合资源，降低成本，提高食品安全监管效率和效益
        首先，将政府部门涉及食品安全监管的人、财、物进行整合，科学合理地分配至负有“两段”食品安全监管职责的部门；其次，合理确定食品安全监管的财政预算，满足食品安全监管需要；最后，组建具有权威性的国家食品检验和风险评估机构。
        （4）加强中央和地方协调，确保国家法律法规得以有效执行
        中央和地方政府领导食品安全监管工作，加强中央和地方协调：
        ①在监管部门的确立或设立上上下对口，地方不能另行设置；
        ②建立国家食品安全风险评估机构;
        ③逐步建立全国性食品溯源和食品召回体系；
        ④组织全国性或地区重大食品安全案件的查处；
        ⑤切实落实执法责任制；
        ⑥嘉奖在食品安全方面作出突出贡献的单位和个人。
        （5）认真做好《食品卫生法》的修订工作
        我国《食品安全法（草案）》已几易其稿，至今未得到令人满意的结果。其关键是体制问题。《食品安全法》主要是调整和规范食品生产经营行为的，因而不宜在《食品安全法》中用大量篇幅去界定“分段管理”职责及执法责任的追究，监管部门职责及责任追究的问题应从其相关的行政法律进行规定。笔者认为，我国可借鉴日本的经验，修订《食品卫生法》，制定《食品安全基本法》，这样既坚持了“分段管理”原则，又能适应全球食品安全管理的需求。