着力强化安全生产监察体系

    为了进一步掌握安全生产监察机构和队伍建设现状，分析面临的问题和困难，研究解决方法和措施，确立建设方向和目标，切实发挥安全生产监察的职能作用。根据要求，笔者对当前的安全生产监察体系建设情况进行了专题调研。从总体情况看，当前安全生产监察体系中存在安全生产体制不顺畅、安全生产监察机构建设不到位及安全生产行政执法力度缺乏等问题，已严重影响了安全生产监察法定职能的充分发挥，在一定程度成为了安全生产事故得不到有效控制的重要原因，强化和完善安全生产监察工作，应当是当前安全生产工作的重要课题。
一、当前安全生产监察体系的现状与存在的主要问题
（一）认识不足，决心不大。应该说政府对安全生产的认识是不足的，政府片面的强调安全生产的重要性，而没有充分认识到安全生产的复杂性，更没有客观的认识到生产安全问题是社会经济发展一定阶段的必然问题，仅是一味的通过层层分解的方式把问题简单的往下推，甚至只利用简单的结果考核来论安全生产的工作英雄，致使各级政府只注重结果考核而不注重过程管理。再加上生产安全问题本身所特有的突发性和偶然性特征，致使很大一部分企业心存侥幸，而更严重的是这种侥幸心理不仅存在于企业，它甚至在我们的政府、主要领导以及安监部门间蔓延。应该说国家对安全生产的重视程度非常之高，但只通过简单的事后行政考核和追责是远远不够的。“安全第一，预防为主”，没有完整的国家监察体系，如何有效的预防事故发生，如何体现出国家在控制安全生产事故方面的作为呢？长此以往，很容易让群众置疑国家治理安全生产的决心。安全生产本身就是尽人事、听天命的事情，但现在似乎形成了一种可怕的认识，只听天命。很大一部分人，其中包括企业、政府、领导、安监部门等等，都认为不出问题的话不做工作也不会出问题，要出问题的话，就是做了工作也照样出问题，从而让许多人不想再去尽人事，就这样形成了一个可怕的怪圈。
（二）体制不顺，机制不畅。“管生产必须管安全”这句口号我们喊了几十年，它似乎也是我国的安全生产管理体制遵循的基本原则，我们可以看到从中央到地方到企业都是按照这个原则在进行管理的。应该讲有它一定的道理，也许在一定阶段一定范围也起到了一定的作用，但细想一下，它也有一定的片面性，有时甚至成为推动当前安全生产工作不断强化的绊脚石。“管生产必须管安全”归根结底也就是说生产和安全都由自己管理，自己的行为自己约束，它高度强调了个体的自我约束能力，但是它适合当今社会吗？答案绝对是否定的。有这样一件事情，一个地方依法进行打非行动，安监工作人员在检查中发现有个别企业为了生产需要擅自安装使用了危化生产设备，且不符合相关规范要求，按目前的法律体系其属于未批先建项目，工作人员将该情况上报部门领导，部门领导多次与该企业沟通，要求立即整改，也下了相关的法律文书，但该企业是该地方的重要招商引资企业，企业直接就将此事向分管工业的地方领导作了反映，按照“管生产必须管安全”的原则，当地的安监部门也属于此位领导分管，领导经过再三权衡，认为发展经济是需要冒一点风险的，最后其要求安监部门为促进经济发展营造良好的发展环境，睁一只眼闭一只眼，为企业做好服务，让其在本地安心发展。按照现行的管理体制，你说安监部门能怎么样呢？这件事当然也就是不了了之了。个体总是有侥幸心理的，在以经济建设为中心的今天，仅仅依靠个体的自我约束是远远不够的。虽说这是一件个例，但其确实有一定的代表性。安全生产仅依靠地方监管，显然是存在缺限，缺乏监督的。
（三）队伍不全，人员不足。目前多数安全生产监察机构的监察执法人员严重不足，超负荷运转。而且，现有人员中很大一部分从其它部门调剂过来，不熟悉安全业务，不懂得法律法规，普遍存在年龄偏大、知识结构不合理、法律素质较低的情况，难以胜任繁重的安全生产监察执法工作。以笔者调查的松阳县为例，该县安监部门共有编制14人，其中安监局公务员编制6人，监察大队参公编制8人，现实际在岗14人。该部门的人员结构是局长等领导班子4人，办公室3人，矿山科2人，危化科1人，监察大队2人，驾驶员2人。监察大队的工作人员由于安监部门本身的工作需要就从编制的8人变成了实际在岗2人，而这2人也没有一个真正专职从事安全生产监察的，其中1人为县派农村工作指导员，另1人为退二线老同志长期被县政府借用。如此，该县的安全生产监察队伍几乎为空。县级安全生产监察队伍尚且如此，乡镇级的监察队伍就更可想而知了，其监察机构有“巢”无“鸟”，既使有人，或是内部调剂，或是身为其人，实是兼其职，更甚至无人想做、无人敢做。可以说目前处于最基层、最前沿的县乡安全生产监察执法仍然是断层。
（四）职责不清，程序不严。笔者在几年的安全生产监察实践中感受最深的还是我们对自己的职责定位不清，更没有一整套切合实际严整的程序来推进工作。这么多年，做什么？怎么做？一直困挠于心。笔者从事过的工作不下五种，其中也包括其它行业的行政执法工作，但从来没有一种工作会像做安全生产那样的盲目，那么的困难。作为普普通通的公务人员，需要做的是执行，可以说我们不怕忙不怕累，而最可怕的是盲目，做事情没有标准，如何做没有尺度。应该说安全生产工作有其复杂性，目前的安全生产法律法规规范的规定也十分的宽泛，但这些不能仅仅依靠个别公务人员或者个别安监部门依靠自己对安全生产的个别理解去做，那真的是叫摸着石头过河，什么时候摔倒搞不清楚。最简单的一个例子，就说说我们最普通的对企业的安全生产检查，我们去企业检查什么？虽然说安监总局24号令有规定，可那些规定实在是太宽泛，理论性太强，实践中我们还是不清楚做什么，或者说能不能做的到。如24号令第八条第一款第（三）项：建立和落实安全生产责任制、安全生产规章制度和操作规程、作业规程的情况。就这一点，我们应该检查企业的什么内容，是对企业所有的该项内容进行检查，还是对部分内容进行抽查，检查的内容又需要达到什么样的标准，哪种标准依照什么程序进行处理，似乎从来没有看到过哪个层次有什么具体的规定，特别是实践层次的相关规定。这只是24号令第八条19项内容中的一项，而我们每次去企业又是否应该对该19项内容进行全面检查呢？这都缺乏适合实践操作的相应规定，可想而知我们的安监人员和基层安监部门职责有多么的不清晰，程序有多么的不严整。
（五）装备不行，手段不够。以松阳县为例，安监机构于2005年独立设为县级直属机构，从成立到独立这6年间，一切都是白手起家，由于先天不足，现在仍是一穷二白。办公场所是临时租用的，电脑等办公设备大多都是五年前的老式电脑，更别说有什么外出取证的便携式电脑、摄像机了，个体防护方面也只是配备了几顶安全帽。与同一时代成立的药监局、环保局相比，相差甚远。安全检查还是凭经验看、听、摸、闻、记，缺乏相应的检查与取证仪器和设备，影响了工作正常开展。应该说这些年来，安监系统的自身建设是严重滞后的。这么多年来，由于体制机制限制，上级安监部门对下级安监部门的支持几乎为零，我们看到的都是什么什么督查，而很少看到有什么什么关心。
（六）指导不强，交流不足。笔者从事安全生产工作将近三年，除参加了一次为期3天的执法证考证培训外，可以说再没有参加过其它培训，而执法证培训也是纯理论性的培训，对实际工作毫无指导意义，由此可见，安监部门对本系统的工作指导培训有多么的少。从企业检查、整改到处罚，从事故调查、取证到报告等等一系列的工作，几乎都是依靠自己的理解在开展。不仅如此，我们在工作中碰到的问题也没有一个解决的途征，很多问题只能依靠个别同志的武断来做决定，想想真是有点可笑。现在的各级安监机构可以说是只知道不断的向下面推责任、压任务，但很少考虑下面能不能承受的起这种责任、完成的了这些任务。系统内形成了严重不团结的局面，碰到问题不敢指导，害怕指导，甚至无力指导。而安监系统又是严重缺乏交流的，特别是上下级之间的交流，按照目前的体制，每一级的安监工作人员基本上都是从该层级的其它部门调入的，很多都没有安全生产工作经验，上下级之间总隔着一层厚厚的膜，上级对下级的指导总是过于理论，而下级对上级的决策总是难以理解。
（七）责任不少，待遇不多。“安全生产责任重于泰山”，谁都清楚这句话的重量，应该说安监人员是这句话最前沿的实践者，处处讲的都是责任。从安监系统成立以来，我们很少听到安监系统有什么先进人物、先进事迹，但经常可以从各种事故报道中听到安监人员失职渎职，怎么会出现这种现象呢？难道安监人员真的就那么差那么劣吗？笔者认为这是目前安监体制机制的缺陷和社会对安监认识的偏差造成的结果。前面说过，笔者从事的工作不下五种，但说实话真没有一份工作会比安监工作更有压力。也许有很多人会说这种压力是社会所需要的，政府管理所必须达到的效果，笔者当然也同意这些人的意见。可是大家有没有想过，职责与待遇的对等性原则。笔者认为一个人做工作无非是为了两点，一是利益，另一个是信念。与安监人员的责任相比，待遇在哪里？利益有吗？以松阳县为例，安监工作人员的待遇在全县各乡镇部门中绝对是中下水准的。有时候我们说作为公务人员，做工作不能仅仅为了利益回报，那么信念呢？安监人员做事的信念在哪里？我不清楚，相信很多很多的安监人员都不清楚。而清楚的是，安监依旧依靠事故后的罚款创收，吃的是“死人饭”，更清楚是因为安监的每一项工作都有可能造成严重后果，有时候因工作忙而少转发一个文件也会混个失职渎职。因此，现在我们似乎只能看到失职渎职在前方等你，而看不到自己通过勤勤恳恳做事获得什么先进、得到什么尊重。
二、强化当前安全生产监察体系的几点见解
（一）树立本质安全理念
彻底改变安全生产“不发生事故不死人”观念，“安全第一，预防为主”的安全生产方针提倡了几十年，但政府仍然是花费大量的人力财力在事故的善后、处理上，安全管理仍是事后处理型，把“不发生事故不死人”当作安全生产工作的成效和目标，只是半截子工程，是安全生产工作在“低层次循环”的反映。安全生产是一个系统工程，新形势下的安全生产工作绝不能再停留在行政考核和责任追究上，我们要逐步树立本质安全理念，把事后的行政考核和责任追究转变为事前的防控和监察，把仅依靠地方监管的模式转变为国家监察与地方监管相结合的模式，将安全寓于生产、管理和科技进步之中，不断研究解决其深层次问题，注重源头治理，克服体制机制的弊端，实现本质安全。
（二）实现监察相对独立
围绕“国家监察、地方监管、企业负责”的安全生产管理思路，借鉴美国、德国等国家安全监察机构建设模式，学习质检、药监等垂直管理部门的机构设立经验，建立一个集中、统一和垂直的监察体系，从解决地方保护瓶颈和妥善处置地方经济利益与安全生产的辩证关系入手，尝试安全监察机构实行国家垂直管理或省、市以下垂直管理，以切实改变安全监察机构“执法没有地位，监察没有力度”的境况，使安全生产监察成为国家督查各地落实法律法规情况、监管情况、瞒报情况、事故处理情况和隐患排治情况的重要手段。用“国家监察、地方监管”模式取代目前仅依靠地方监管的方法，让安全生产监督管理起到事半功倍的效果。
（三）组建高效监察队伍
组建一只高素质、高效率的安全生产监察队伍，是建设安全监察体系的基础，针对安全监察力量薄弱，职能履行不到位的现象，以建设一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的高素质的新型监察队伍为总体目标。通过有效方式，保证安全生产监察队伍名称统一、标识统一、职能统一、程序统一和装备统一，切实承担起安全生产监察职能，逐步树立安全生产执法威信，提高安全生产监察效果，推进各项安全生产法律法规的贯彻实施。
首要的工作是按照国家安监总局的相关文件要求，加强监察机构和装备建设。各级监察机构，特别是处在安全监察一线的县级机构所有的装备设备，包括办公场所、办公设备、交通工具、取证工具、个体防护、软件及信息系统、机构及工作人员标识等等都应该统一纳入安全生产保障体系建设范畴，由国家总局或省、市局专门负责统一管理，逐年配置。实际上按照安监部门担负的职责和国家赋予的权力，其保障体系规范化建设水平就不应该比工商、税务、质监等行业部门差。
其次的工作是多渠道多途径引进和培养人才，着力充实监察人员，特别是一线监察人员。通过建立安全生产监察人员素质基本标准，健全选拔制度、合理配置监察人员。一方面在扩大监察队伍编制的同时，招录年青的专业技术人才充实实力。另一方面要加强现有人员的培训，缺什么补什么。安全生产行政执法是一项全新的工作，需要较高的法律素质和专业知识。根据工作需要，加强监察人员的法律培训和实际操作技能培训，重视他们的知识更新。同时上级安监部门应结合实际工作制定相应的工作手册（相当于岗位操作规程），不断规范监察人员工作方式方法，让监察人员可以依据工作手册要求开展工作。
第三方面的工作是尽快理清安全监察机构和人员的职能职责，规范工作程序。一方面对国家法律、法规和政策明确赋予安全生产监察机构和人员的职能职责，我们要结合监察机构和人员配备实际情况，以合理合法的形式予以明确，让监察人员清楚职责，明白应该检查什么、做什么。另一方面需要根据实际工作情况制定和完善一套合理合法、严整严肃的工作程序，按程序办事，依据程序来开展工作、推动工作，依靠程序来保护监察机构和监察人员，让监察人员明白应该如何处理，怎么做。
第四方面的工作是坚定监察人员的工作信念，提高监察人员的工作待遇。一方面对监察人员要加强理想信念方面的教育，树立先进，特别是一线工作先进，重视他们、尊重他们，让广大监察人员真正理解“安全生产责任重于泰山”的正面含义。另一方面要建立合理的工作评价机制，提高监察人员的待遇，让待遇与责任相匹配，给于必要的津贴补贴和一定发展空间，才能在市场经济的今天留住人才推动工作。
（四）不断提高监察能力
一是要利用好现有资源，包括人力、物力、财力和外围资源，迅速团结起来，形成合力，确解安监小、散、乱的难题。二是要打破安监系统上下级之间的隔膜，加强交流。利用研讨会、论坛、联谊活动等形式来促进感情交流，利用人员选调、挂职锻炼等形式来促进人员交流，利用业务培训、现场会、业务交流会、交叉检查等形式来促进业务交流。三是要改进工作方法，从以往重点对具体隐患的检查，转变为对企业安全生产管理的监督检查，查找企业的管理薄弱环节，促进企业安全生产管理体系的完善，提高企业安全生产管理水平；从以往重点以告知形式的检查，转变为随机抽查、暗访及巡查，从根本上解决政府安全监察人员成为企业安全员，又做不好企业安全员的不正常现象。四是要提高信息化水平，利用计算机、互联网等先进的科学技术来为安全生产监察服务，建立健全企业安全生产管理备案系统、安全监察管理系统、案件办理系统、事故处理系统等一系列信息系统，来提升安全生产监察能力。五是要尽快建立安全生产监察工作支持系统，不断总结工作经验，为一线的安全生产监察工作服务，对一线工作中碰到的问题及时给予处理与解决，做好一线监察工作的坚强后盾。六是要学习先进经验，要正视自身的弱点，承认自己的年轻，敢于向一些老牌的工作部门，如消防、质监等部门学习，学习他们先进的工作方式与工作经验，取长补短，从而改进自己的工作。
安全生产是经济发展和社会进步的客观要求，是人民群众的深切企盼。虽说其具有一定的复杂性，但作为一个有责任心的政府必须迎难而上、竭尽全力，而健全的安全生产监察体系是我们政府在安全生产问题上有作为、能作为的重要体现。