【摘要】：新型城镇化的背景下，城市的可持续发展再次成为议题，城市化的发展创造了巨大的财富，可城市安全问题日益严峻。城市化与城市灾害密切相关，我们有义务、并且有责任在城市为我们创造财富的同时，处理好城市化所带来的城市灾害问题。无论城市如何可持续的发展，城市治理和城市安全在其中发挥了中国要作用，可是当前城市灾害的不断涌现，让我们不得不重新认识城市灾害。

【关键词】：城市灾害；安全管理

1.城市灾害与安全管理含义与必要性

1.1什么是城市灾害

灾害，作为一种客观的自然现象，从总体上说是不可能完全避免的。经常发生的自然灾害具有突发性，严重威胁着人类的生存和发展。在相当长时间内，我们将城市灾害简单定义为自然因素导致的破坏性后果，但今天发生在城市中越来越多的、由于人为因素所导致的灾难性后果让我们对原有的认识产生了怀疑，对灾害进行了重新定义。

城市灾害是以城市为承灾体的灾害，指由于发生不可控制或未加控制因素造成的，对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成重大灾害的自然事件和社会事件。发生在城市空间，更多是由人为因素导致的。城市灾害不仅是发生在城市区域由人为因素所导致的灾害性后果，而且包括城市生活方式导致的对非城市区域环境的破坏。

城市是一个复杂的系统，城市灾害涉及的内容和种类甚广。城市灾害的具体分类，由于国内外研究者的的研究的角度不同，所以在分类上也不尽相同。从城市灾害发生的原因上将其分为三大类：自然灾害、技术灾害和社会灾害。其中，城市自然灾害是指对城市造成人员伤亡与财产损失，对城市的生存发展产生一系列影响的自然灾变。城市自然灾害是一个复杂的系统，设计气候、气象、地质、水文、海洋、生态等因素，常见的城市自然灾害包括：城市地震灾害、城市气象灾害和城市海洋灾害等。

1.2城市灾害与安全管理的必要性

城市灾害事件，通常使城市居民面临极大危险，导致国家或地方部分地区进入紧急状态，是政府面临管理危机。因此，保护城市人民生命财产安全，加强城市政府危机管理职能，就是摆在政府面前的一项首要任务。

2.典型的城市灾害

2.1全球范围的传染性疾病

传染性疾病就是我们常说的传染病，是许多种疾病的总称，它是由病原体引起的，能在人与人、动物与动物或人与动物之间相互传染的疾病。而全球范围的传染性疾病也是威胁人类的城市灾害之一。

从2002年11月发生并在2003年4月蔓延全球的传染性非典型肺炎（简称“非典”），是一场突如其来的灾难。它悄然降临在我国的一些地区，而后迅速涉及到许多地区乃至全球。“非典”疫情再一次将强化城市灾害应急管理的问题紧迫地摆到了各级政府面前。“非典”危机不仅全面检验了各级政府对突发事件的敏感性与紧急调度公共资源的能力，也暴露了我们在应对突发事件的敏感性与紧急调度公共资源的能力。

“非典”危机告诉我们，必须强化社会危机应急管理机制。社会经济的稳定发展，增强了社会抗冲击的能力，但同时，现代化的社会易受攻击的环节也在增多。我们应当建立和完善危机预警机制及危机状态下的社会治安、社会救援、市场监管、信息反馈与沟通、指挥协调等方面常备不懈的危机应急管理机制，并制定应对可能危机的长期战略，城市才有可持续发展的安全保障。

2.2海啸

海啸是由水下地震、火山爆发或水下塌陷和滑坡等大地活动都可能引起海啸。当地震发生于海底，因震波的动力而引起海水剧烈的起伏，形成强大的波浪，向前推进，将沿海地带一一淹没的灾害，称之为海啸。

2004年12月26日印度尼西亚苏门答腊岛附近海域发生里氏8.9级地震引发的海啸波及东南亚和南亚数个国家，截至2005年元月20日已造成超过20多万人死亡。应该说这是21世纪世界灾害史的第一劫难。

印尼海啸发生后各国都在思考其危机管理及防、救、援措施是否到位，一方面呼吁面对跨国界的世界大灾害要有“世界良心”，另一方面也强调这次地震海啸属于天灾也是人祸。人类的活动会加剧自然环境的破坏，同时，人类也必须探索更多的灾害“未知”，防灾减灾要在应对“意外”上下功夫。

北京时间2011年3月11日13时46分，日本东北地区宫城县北部发生里氏9.0级强震，损失惨重，此次地震和海啸造成的民众伤亡众多灾民流离失所及核泄漏等重大灾害。

此次日本地震海啸也为我们带来四点启示：

第一，国家和沿海地方各级政府必须高度重视海洋灾害可能造成的影响，切实提高沿海地区的灾害防御能力。

第二，加快建设多部门联动的灾害应急协调机制。沿海地区要抓紧开展当地的海啸灾害风险评估和区划工作，将海啸应急预案上升为政府预案，按照属地管理的原则，制定包含人员疏散、基础设施关闭、抢险救灾等在内的一系列海啸灾害处置工作方案，并定期开展海啸应急演习。

第三，加大海啸灾害观测预警能力建设力度，为政府指挥决策和公众防灾避灾提供至关重要的科学支撑。

第四，大力普及海啸科学知识，提高全民族的海啸防灾避灾意识和能力，并充分发挥公众媒体优势，持续做好海啸防灾减灾知识的宣传教育工作。

3. 研究城市灾害与安全的意义

分析以上国内外典型灾害及其案例，我们可以总结出研究城市灾害与安全的意义。城市的出现是人类进步的必然结果，是社会经济与文化发展的重要表现。城市是人口、建筑物、生命线网络工程密集、社会财富高度集中的区域，城市化已是全球发展的一种共同的趋势。城市安全是城市正常发展的基本保证，是国家安全的重要组成部分，关系到国家的安全与稳定。

注重灾害防治、创建安全城市是社会发展的迫切需要，是坚信科学发展观的本质要求，是提高综治水平的有效途径，也是加强城市管理的重要内容。如今城市化发展迅速，人们生活水平日益提高，城市灾害造成的后果也越来越严重，研究城市灾害与安全是一个迫在眉睫的任务。通过加深对其的研究，可以减少灾难以后的损失，提高经济发展水平，促进社会发展。

创建安全城市关乎社会稳定，人民安康。研究城市灾害与安全，寻求城市可持续发展的途径，有助于保持城市的活力与生态平衡，加强城市自身的自调节能力，从而为解决城市生态问题和维护环境友好，人类和谐发展做出重要贡献，实现城市生态与环境的美化，人类健康、经济的可持续发展。

4.中国城市灾害种类的及其应对策略

4.1 城市地震

地震是地壳的快速度颤动，是地壳运动的一种特殊形式，在古代又称为地动。地震是地球内部经常发生的一种自然现象，是城市面临的第一大天灾，强烈的地震不仅会造成大面积房屋倒塌、工程设备破坏、人畜伤亡、交通阻断，而且时常伴随山崩地陷、诱发火山、海啸、泥石流以及城市火灾等一系列次生灾害。过去不是很久的汶川地震，以及发生不久的海地和青海玉树的大地震，都给国家与社会造成了严重的损失，夺去了很多人宝贵的生命。其发生后引发的次生灾害亦不断。

联合国统计，20世纪60年代以来，全球各种灾害造成的经济损失翻了4番。在各类对城市造成破坏的自然灾害中，地震造成的城市人员、建筑等生命财产损失尤为严重。尤其对处于地震带上的城市，更是极大可能的造成城市的毁灭对世界各国城市抗震的有效经验分析发现，增强抗御能力是有效减少生命和财产损失的最好措施。抗御能力是指减轻地震灾害的综合能力。除了建筑物较强的抗震能力外，各级政府组织指挥防震减灾工作及应变能力、有效的监测预警、公众具有较强的防灾意识，以及在地震发生后开展自救等，都会对减少地震造成的损失产生积极的影响。

4.2 城市洪灾

城市洪灾多为暴雨引发，一个重要原因是天然林遭到严重砍伐。我国年森林生长数量为2.6 亿立方米，年采伐量却为2.94～3.4 亿立方米，森林处于严重赤字之中。据资料记载，从明初到新中国建立580 年间，仅北京就发生洪水灾害387 次，每次洪灾都对城市民众的生产生活造成巨大影响。

一方面是每年的水患造成的水灾，另一方面是城市面临缺水的严重危机。城市缺水又和城市居民浪费水资源、企业污染水资源同时存在，在许多发展中国家已构成一对现实矛盾画卷。

近年来，我国城市洪灾有加剧趋势，这种趋势表现为城市不透水面积从20%～30%上升到80%左右，排水管道工程已控制城市排水量的90%；这使城市一旦遭遇暴雨袭击，便极易受灾，这也是每到夏季，许多沿海城市政府和民众的精力都放在防洪抗灾行动中的重要原因。政府在城市防灾救灾中所做的工作与经济社会的迅速发展之间矛盾突出。表现为城市总体规划和综合减灾能力差距明显，缺少长期系统规划，缺少对城市各类可能灾害的综合分析，也缺少对城市灾害统一协调的管理以及解决城市灾害的民主科学的决策。城市防灾减灾投入严重不足，防灾减灾还未进入法制化轨道。

4.3 环境污染

人口与资源环境之间的冲突集中在城市。伴随着中国经济增长，环境污染总体呈加剧趋势，“局部改善，整体恶化，点上改善，面上扩展”的格局非常明显。以史为鉴，要减少类似洪水这样的“自然因素”所造成的损失，提高防灾意识，增加防灾救灾能力，不能不说是一条最为科学、有效的途径。发展中国家城市能源消耗往往以煤炭、石油为主，资源综合利用率低，许多资源尚未充分利用就被排放到大气环境中。治理污染的意识差，资本短缺使其灾害宣传的投入少，经济发展始终没有走出不可持续发展的传统模式。

城市是能量消耗中心，又缺少植被光合作用，使市区大气中烟尘与二氧化碳等温室气体含量迅速增加。现代生活方式加剧了各种热能的利用与排放，使城市市区温度明显高于郊区，从而造成城市热岛现象，它是全球温度升高的主要原因。城市大气中过高浓度的二氧化碳与氮化物及硫化物，是形成酸雨酸雾的重要原因。

4.4 城市火灾

古罗马城、莫斯科、秦都咸阳、唐朝都城长安都曾发生过毁灭性城市火灾。 这类火灾对古代城市的破坏往往是毁灭性的，主要原因是城市建筑多系木质材料，又缺少防火的救灾体系，一旦人为发生火灾，往往容易造成极为严重的后果。环保意识缺乏，没有将可持续发展观念渗透到经济社会发展之中，并作为其行动的基本出发点，对不合理经济活动致灾效应缺少充分认知。抗御灾害能力并没有随着经济增长而同步增强。

公众缺少安全意识和防灾意识，使得火灾的人为灾害呈不断上升趋势。各种易燃易爆化学物品成为一个个潜在的灾害源。我国城市应对各类灾害的能力严重不足，具体表现为危机意识淡薄，应急观念落后，职能分散、交叉，不能进行有效整合，无法适应城市化到来的需要。尽快建设中国城市各类灾害应对机制已成当务之急。

4.5 构建安全城市，应对城市灾害策略总结

从以上的事件可以看出，城市灾害危害巨大，必须要有一系列的策略来应对：

（1）加强对城市灾害链、灾害机理、灾害区划、灾害评估及灾害预警系统的综合研究。建立城市灾害信息系统，为国家、地区和部门减灾提供综合灾害信息，组织多部门多学科开展灾害的系统科学研究共同协作攻关，解决城市灾害的共同难点。城市规划应该从城市选址、城市结构、城市功能分区、城市避灾场所、市政等角度都与城市灾害密切相关，尤其是城市功能分析与避灾程锁空间设置至关重要。

（2）加大对城市灾害防治的投入，加强防灾工程建设，不断提高城市防灾保护能力。城市灾害应急管理体系在灾害防御和灾后救助中发挥着重要作用，加强城市防灾能力建设，应当着重关注台风、洪涝、沙尘暴、冰雪、干旱、地震、山体滑坡等自然灾害，完善城市灾害检测和预警体系；加强城市消防，发挥社会力量在应急管理中的作用，加强区域灾害应急合作与对话。

（3）确定减灾与发展并重的观点，推动各部门与地区制定与经济建设同步的减灾计划，进行城市灾害的综合评价，提出切合实际的因灾设防，因地减灾，同域和异域协同减灾的途径和措施，实现国民经济与城市地质灾害防治协调发展。

（4）加强法制建设，建立健全有关减灾法规，把城市灾害防治纳入法制轨道，保护城市人民的安全，促进国民经济的发展。打击地方保护主义，主顾本单位的眼前利益，忽视社会利益的消极思想，树立全民动员、综合防灾、全局一盘棋的思想。

（5）发展城市灾害学科建设。总结减灾经验教训，弥补工作中不足之处，发挥优点，减灾部门要与教育部门通力合作，采取有效措施，将减灾纳入教育总体规划，适应减灾事业发展之需。

（6）推动减灾工作的社会化，为社会减灾做出贡献，社会化减灾起到纽带和桥梁作用，因为社会既是承灾体，也是减灾体。对于城市灾害，要采取多种手段宣传，普及减灾知识，转变人们的观念，努力提高社会减灾的综合能力。制定科学的、切实可行的防灾减灾措施，防患于未然。

参考文献

【1】张继权，《城市灾害与安全》，东北师范大学城市与环境科学学院自然灾害研究所，2007年5月

【2】方友嘉、陈昕，《中国城市灾害与城市生态安全》，厦门大学生命科学学院

【3】李相然，《城市化环境效应与环境保护》，中国建材工业出版社，2004