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借鉴欧盟技术经验推进重金属污染防治

		更新日期： 2025年10月05日	点击数：
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《土壤污染防治行动计划》日前出台，对今后一
个时期我国土壤污染防治作出全面战略部署，并对
重金属污染防治提出要求，强调要加强涉重金属行
业污染防控，加大监督检查力度，完善重金属相关行
业准人条件，禁止新建落后产能或产能严重过剩行
业的建设项目。
我国重金属污染防治形势日益严峻，重金属污
染物排放量近年来呈明显上升趋势，重金属环境风
险隐患突出。为全面解决重金属污染问题，欧盟积
极探索应对措施，分阶段制定专门指令，已形成较为
完备的区域性重金属污染防控管理体系。当前，充
分借鉴欧盟相关管理制度和经验，大幅度降低重金
属排放量，探索适合我国国情的重金属污染控制途
径意义重大。
l 欧盟建立最佳可行环境技术管理体系
20世纪六七十年代欧洲经济迅速发展，工业化
带来的环境问题亦日益凸显，其中重金属污染事件
尤其引人关注。
为解决重金属污染问题，欧盟分阶段制定了专
门指令。根据指令的规定，欧盟建立了以最佳可行
技术管理为核心的环境技术管理体系。通过环境污
染预防，从源头减少重金属污染物产生量，达到对整
个环境的高水平保护。
从欧盟重金属污染防治的发展历程看，综合污
染控制体系对欧盟第一、第二阶段重金属污染绝对
量减排作用显著。通过最佳可行技术管理体系，充
分发挥和管控已有技术的源头减排效果，直接保障
技术对污染减排的作用力。
其主要经验如下：
(1)有效的技术管理机制。欧盟建立了从法律
法规、政策制度、具体实施到监督机制的链条，以法
律基础、组织实施机构、管理制度设计、技术文件、信
息交流与反馈作为技术管理机制的核心点。欧盟
《污染预防与控制综合指令(IED指令)》(原IPPC
指令)是欧盟环境技术管理的法律基础，IED指令属
欧盟二级法律。欧盟成员国需根据指令中的目标和
要求，在规定的期限内将其转化为本国法律，并执行
这一指令的要求。IED指令中明确规定许可证制度
作为污染综合防治的政策制度；明确规定BAT是制
定许可证的条件和排放限值的依据和基础，将BAT
嵌入许可证管理中，并对最佳可行技术和参考文件
给出了定义和规范；指令对监测、评估及公众参与也
做了明确规定。
(2)完整的制度链条。欧盟环境技术管理着重
实用性，从立法内容到具体操作制度、技术文件，各
作用点层层递进并上下关联，在实施中不是孤立存
在，而是依靠法律制度(如许可证制度、排放标准)
等，由此构成一个完整的制定和实施体系。无论是
新污染源执行标准，还是有害污染物排放标准，两者
均将排放标准规定在采取一定先进技术所能达到的
水平上，促使企业采用先进工艺和污染控制技术以
达到相关标准。
(3)专业化的技术文件制定系统。技术文件的
水平直接影响到关联政策的可操作性和实用性。欧
盟通过专门机构组织专业化人员进行编制，确保技
术文件质量；采用专业和标准化的技术筛选方法，确
保最佳可行技术的可行性和适用性。欧盟综合性污
染防治控制局是负责制定文件的专门机构，组织由
政府机构、工业协会、企业和非政府环保机构等专家
组成的专业化人员制定文件。不同技术背景的专家
相互配合，提升了技术文件的全面性。
(4)强有力的外部监督体系。欧盟非常重视环
境信息公开和公众参与，本着“公开为原则，不公开
为例外”，不但信息公开权力主体广泛，对于申请人
和申请信息没有限制，而且政府公开机构级别广泛。
除政府或者公共管理机构外，还包括一些被赋予实
施行政管理职权的非政府组织。在技术文件制定过
程中，通过欧洲信息交流论坛，以开放、咨询的方式，
广泛邀请政府、各行业、非政府机构及民间代表，组
织大量磋商，充分吸纳各利益相关方意见，提升
BAT的适用性。例如：欧盟委员会在编制排放限值
和标准过程中，特别是提出排放限值和标准草案后，
必须依法征求公众意见，包括举行各种听证会，甚至
在各方意见无法取得一致时需要进行诉讼，由欧盟
法院做出裁决。
技术文件实施过程中，要求企业主动向本国主
管部门提交监测结果，主管部门定期评估监测结果；
万方数据
·62· 有色冶金节能口视野
要求各欧盟成员国定期向主管机构提供相应的监测
结果，主管机构至少每年要对监测结果进行一次评
估。
2 欧盟技术管理经验对我国的启示
我国重金属污染防治起步较晚，2011年，国务
院正式批复了《重金属污染综合防治“十二五”规
划》，全面启动重金属污染防治攻坚战。根据环境
保护部公布的《重金属污染防治“十二五”规划2014
年度考核结果》，截至2014年底，全国5种重点重金
属污染物(铅、汞、镉、铬和类金属砷)排放总量比
2007年下降20．8％，规划重点项目完成72．4％。
但是，近30年涉重金属产业的快速扩张，造成重金
属污染物排放总量仍处于高位水平，部分地区控制
新增排放量压力大，重金属污染物排放量与2007年
相比呈明显上升趋势，重金属环境风险隐患依然突
出。
我国重金属污染防治面临长期性和艰巨性，大
幅度降低重金属排放量仍是首要任务。当前，应充
分借鉴欧盟重金属污染防治的技术管理制度和相关
经验，探索适合我国国情的重金属污染控制途径。
(1)完成我国技术管理机制的顶层设计，细化
现有相关法律。我国环境保护有关法律法规中对环
境技术的具体要求较少。《环境保护法》《清洁生产
促进法》《环境影响评价法》等法律文件均未提及最
佳可行技术，环境技术管理顶层设计缺乏，导致推动
最佳可行技术(或同类技术文件)实施的法律基础
薄弱。
为全面、有效地推动综合污染防治工作，应在法
律框架下明确最佳可行技术(或同类技术文件)体
系的地位和作用，将最佳可行技术嵌入国家和地方
的环境管理体系，明确规定最佳可行技术作为污染
物排放标准、清洁生产标准、工程技术规范编制的重
要基础和前提，必须以最佳可行技术为基础和前提，
制(修)定环境排放标准。重点建立与BAT推广应
用相配套的政策和法律法规，将污染防治最佳可行
技术管理制度提升到法律层面。
(2)设计相对完整的制度链条，建立最佳可行
技术(或同类技术文件)落地的制度。我国环境技术
管理体系整体呈现碎片化管理的特征，最佳可行技
术管理文件在技术管理体系中孤立存在，缺少和其
他制度的联动。环境技术对环境管理的技术支撑力
度不够，缺乏完备的环境技术支撑体系和管理机制，
整体实施效果不佳。应将最佳可行技术BAT嵌入
排污许可证，加强最佳可行技术与国家或区域重金
属污染减排实施方案、环境影响评价中的工程分析、
清洁生产审核中的中高费方案等其他管理制度的联
动。基于最佳可行技术提出不同行业、不同类型污
染物排放标准限值，比较不同生产工艺环境影响程
度，判断企业清洁生产水平，并以此作为颁发企业排
污许可证的依据，推动企业积极开展技术升级，从源
头降低污染物产生排放量。
(3)建立专业化的技术文件制定系统，包括机
构、人员和标准化评估方法等。目前我国技术筛选
主要依靠专家打分法，难以保证筛选结果的科学性
和客观性，导致筛选确定的最佳可行技术鱼目混珠，
有些甚至是行业通用的一般技术。应统一技术指标
的获取方法，提高数据的可靠性、可信性和可比性；
改变目前以专家评议为主的技术筛选模式，制定科
学、有效的技术筛选方法，通过科学的数据对比，筛
选出最佳可行技术。
(4)引导形成环境技术管理的外部监督环境，
强化信息公开和公众参与。定期开展最佳可行技术
依托工程的跟踪、监督管理、绩效考核等工作，有效
促进先进技术的不断示范和成熟技术的不断推广，
推动环境技术不断升级和创新。鼓励公众积极参与
环境技术管理，形成决策时应充分考虑公众参与成
果，以便最大限度降低技术政策实施的阻力，提升技
术文件的可操作性。
转自《中国有色金属报》
2016-06-07

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