(4)法律政策缺乏应有的稳定性。目前各地存在的一个问题是在重大事故发生后，对本地所有煤矿，不管其有无违反安全生产法律法规现象，一律停业整顿或者干脆关闭，这种处理方法只是风险的转移和积聚，而不是风险的释放，也更容易加剧业主快出煤，减少安全投入的短期行为。

    (5)执法尺度不一，执法部门自由裁量权较大。违反行为相同的没有得到同等对待，事故责任人处理轻重悬殊，监察处罚深入程度不一。处理违反安全生产法律法规的煤矿时，视违法煤矿与执法部门的关系而定。《煤矿安全监察条例》第4章对各种违法违规的处罚由较为明确，可部分执法机构擅自操作，降低处罚数额，甚至处罚数额低于法律规定下限。

    1.5 监察人员本身存在的问题

    各级煤矿安全监察机构建立时间不久，管理上尚不健全，对执法责任不明和对执法者缺乏必要的执法约束，造成执法机构本身的腐败和执法行为的非规范运作。

    (1)安全监察人员的行政执法意识尚未完全确立，其法律意识、法制观念、工作方法及系统掌握相关知识与技能等方面尚有差距，特别是缺少既懂法律又具备专业知识的人员。有的人员源于政府或煤矿企业，与各方面有着千丝万缕的联系与感情，碍于情面，惧于压力而执法不严。

    (2)宽容态度。一些基层执法机构的领导为应付地方政府及煤矿企业方方面面的关系，在执法力度上较软弱，不愿得罪人，致使在法律、法规的执行上，上级机构的指令被层层折扣，大大降低了煤矿依法执法的绩效。一些执法人员明明发现了问题，却碍于情面或对自己的影响，“大事化小，小事化了”，在执法过程中，面上的检查多，有针对性的检查少；检查多，处理少，手段软；对存在问题经济处罚的多，对人的处理少。

    (3)作风飘浮。部分执法人员在执法过程中走马观花，发现不了问题。少数执法机构自身行为不正，在执法过程中对同样的问题分彼此，论亲疏，不能一视同仁。一些人以执法者身份自居，自认为高人一等，到煤矿上指手画脚，打乱煤矿正常的运作规章。

    (4)谋取私利。一些执法人员为谋取个人私利，是非界限不清，滥用职权，弄虚作假，欺上瞒下，导致由于执法失职出现一些大案要案，付出了惨痛代价。

    2 煤矿安全监察行政执法现存问题的主要原因

    2.1 煤矿安全监察法制体系不健全，影响煤矿安全执法的绩效

    我国煤矿的安全法律体系比较复杂，包含多种法律形式，表现为梯级法律层次的综合性、多元化和开放式的系统。它既包括作为整个安全法律法规基础的宪法规范，又包括行政法律法规、技术性法律规范和程序性法律规范。目前从形式上看我国煤矿安全法律体系已较为完善，但由于多种原因，在这一宏观体系内，还存在着法律内容滞后、法律空白、法律之间相互矛盾等许多问题，有待于改进和完善。

    (1)立法滞后。煤矿安全的依法行政，需要法律的强制作为保障，但现有煤矿安全法律法规并不完备^[1]。首先。法律法规体系不健全，一些急需的法律法规尚未制定出来，造成煤矿安全无法可依，如：《矿山安全法》是指所有矿山企业，缺乏煤矿的特殊性和针对性。《煤炭法》是煤炭行业的母法，煤矿安全是其中一部分，但其概括性较强，操作性差。《煤矿安全监督条例》虽有其安全的针对性，却缺乏系统性。其次，法律法规之间配套性差。就规范煤矿安全生产的法律法规来看，在同一层次的法律规范中有彼此不协调之处，在不同层次的法律规范中有下位法违反上位法之处。再者，法律法规的操作性差：有的法律规定过于原则；有的法律规定理性化色彩浓厚，脱离实际；有的法律规范不完整，只有行为模式的内容，没有法律后果的内容。

    (2)重视实体性法律立法，忽略程序性法律立法，这就使得煤矿安全执法主体难以通过法定程序去行使权利，履行义务，并在权利受到侵害时得到帮扶^[2]。

    (3)技术性法律规范不到位。安全生产标准和行业标准多而杂。煤矿安全监察要实现监察目的，需要法律对监察技术体系环境、煤矿隐患及事故调查处理分析技术等技术规范进行法律保障，而这些都是目前我国监察法制体系所欠缺的。

    2.2 煤矿安全监察运行机制的不完善整体制约了监察功能的发挥

    目前，我国煤矿安全监察的运行机制是“政府统一领导、部门监察、企业负责、群众监督和社会支持”^[3]。在市场经济条件下，生产的模式完全与计划经济不同，生产的主体——企业，不再受国家和行业的指令计划控制，转而受到市场运作机制的控制，从而使煤矿安全监察的运行机制不再适应新的形势，需要一种新的运行机制与之相匹配。目前，这种运行机制存在以下问题。

    (1)关于企业负责问题。对于企业安全问题，企业肯定要负起遵法守法的责任，但负责的不仅仅是企业，许多政府部门和权利机构同样要对企业安全负责。大量事实说明，这些部门和机构只行使职权而不承担责任的结果极有可能带来职权的滥用或无用。因此，只提企业负责是远远不够的，有关政府不负责任甚至比企业的不负责任对安全生产的危害性更大。

    (2)关于群众监督问题。在当今的国有企业里，工会组织仅仅是一个行政部门。面对频发的矿难，工人的整体博弈能力十分微薄。尽管《煤炭法》第42条和《矿山安全法》第23条都规定了矿山企业工会应当依法维护职工生产安全的合法权益，组织职工对矿山安全工作进行监督。但实际上，随着市场经济体制的建立和企业经营机制的转换，职工和企业的关系发生了彻底的改变，企业的主人只能是企业资本的占有者，而不占有企业资本的普通职工，只是与企业建立了一种劳务关系。企业职工依据这种劳务关系，是无法对企业进行监督的。

    (3)关于部门监察问题。目前，按照我国“垂直领导、分级负责”的安全监察体制，煤矿安全监察体系缺乏外在的监督制约机制，制约的失衡必然导致权力的异化膨胀或功效萎缩。我国现行的煤矿安全监察行政执法监督体制很大程度上受制于执行权，造成不少环节的“弱监”和“虚监”，实践证明，只有异体监督才能做到铁面无私，不枉不纵。按照”管制者俘虏”在社会性管制方面的应用，一旦监管者与被监管者处在利益共同体中，就可能导致监管者被收买，从而致使社会性管制失灵。这种”管制者被俘获”，既会导致煤矿企业的长远利益受损，也会导致人的损失，即人员生命安全的损失。具体到矿难治理而言，保持监管的独立性和功效发挥，是我们在矿难后屡屡追问的一个老话题。

    2.3 煤矿安全监察行政执法机制不科学，缺乏全面执法的权威性

    煤矿安全监察行政执法机制，指的是煤矿安全监察行政执法机构在具体履行其行政执法职责时，能依法采取的、使其自身机能发挥效用的一些配套制度、措施和方法等。

    3 结语

    由于煤矿安全监察机构成立时间较短，在执法程序、方法、手段、技术等方面经验不足，法律规章制度不完善，主观臆断性大。而且，在煤矿安全监察行政执法领域尚缺乏专门的程净规定，程序的不完善影响了执法效能的发挥。

    参考文献

    [1]汤道路．煤矿安全监察主体的法律思考．河北法学，2005(9)．

    [2]刘超捷，汤道路．论我国煤矿安全立法的不足及完善．煤矿安全，2005(6)．

    [3]慕庆国，王端武，等．现代煤矿安全监察体系概论．北京：中国劳动社会保障出版社，2004．

    作者简介 华曦，女，云南昆明人，中国矿业大学法学系，从事煤矿安全法律研究。

    信息来源：工业安全与环保