(三)合理确定事故船舶“手续未清”及“应承担的费用”的范畴

    根据《海上交通事故调查处理条例》的规定，船舶发生事故后负有向海事部门报告并接受调查处理的义务。事故调查中的手续应该理解为与行政管理行为相关的手续，除必须的报告、调查外，还应该包含行政处罚、行政强制(强制打捞、清障、清污)等，但不应该包括民事纠纷的解决。根据上述分析，船舶在事故发生后至相应的行政处罚实施完毕前，以及相应的行政强制措施结束前，或船方提供适当担保之前，原则上均可以认为其“手续未清”。同理，我们认为事故船舶“应承担的费用”也应是与行政管理行为相关的费用，除港口使用费、船舶吨税等相关费用外，还应包含行政处罚、行政强制(打捞、清障、清污)等行政管理行为所产生的费用，但事故双方的民事赔偿应不属于此范畴。

    鉴于事故的多样性，在实际工作中，我们应从事故的具体情况进行综合考虑，合理确定“手续未清”及“应承担的费用”的范畴，进而采取相应的措施：

    1.对通航安全、环境或其他公共利益造成影响的事故，应当按照事故手续未清禁止船舶离港，并要求其提供适当的担保。

    2.对于事故造成的民事赔偿纠纷，若双方当事人均书面申请调解，则根据《条例》第二十二条的规定，要求当事人提供经济担保文件。其它情况下，应在合理的调查期限内督促双方通过和解、调解或诉讼等方式解决赔偿纠纷(尤其建议引导双方走诉讼途径)。若超过合理调查期限仍未解决赔偿纠纷，或仍未向法院起诉的，应按规定准予船舶开航，并告知当事双方，避免对事故船舶造成不必要的滞留，扩大损失。

    3.对于不提供经济担保可能对本单位工作秩序造成影响以及不利于社会稳定，特别是当事双方地位悬殊、经济实力差距大，一方事后可能无力通过诉讼途径获得救济，或者短时间内难以获得救济的情况，比如致人死亡事故的赔偿纠纷，建议海事管理机构采取以下措施：一是帮助弱势一方向海事法院申请扣押船舶。近年来，海事管理机构与海事法院建立了良好的协作关系，只要海事管理机构提供事故人员伤亡情况，海事法院一般不会要求对扣押船舶的申请提供担保。二是海事管理机构可对事故船舶进行安全检查，以安检滞留方式避免调查期限的约束，为解决纠纷赢取更多时间，施加压力让船方权衡利弊提出解决办法。

    (四)建立认定水上交通事故经济损失的有效办法

    1.有条件的单位可建立事故经济损失定损制度，在调查处理中要求船东委托有资质的公估机构或司法鉴定机构对事故经济损失进行认定，并在船舶离港前提交公估报告，作为定损依据。

    2.将部分社会信誉度较高、业务较权威的公估机构或司法鉴定机构纳入本单位的海事调查专家库，当事故双方对经济损失分歧较大时，指定上述机构进行评估认证。

    (五)谨慎留置有关船员的证书

    1.按规定办理相关保存手续。在正常情况下，事故调查中对船员证书行使检查权后应当场归还，如确属调查工作需要，可依法定程序对相关证书进行保存，及时办理证据保存手续或开具《接受调查通知书》(证据保存时限为7天)。

    2.合理把握保存证书的时间。检查证书主要以核查船员证书真实性和船舶配员为目的，因此对与调查取证关系不大的船员证书，在核查完毕保留复印件后应及时归还；对事故调查起关键作用的船员证书，可适当延长其保存期限，但要抓紧调查，取证完毕尽早归还；对事故责任船员的证书，可暂扣作进一步调查取证；对暂时无法确定责任的船员的证书，可在船员所属船公司提供承诺配合调查处理的保证书后归还。

    3.对调查阶段保存证书的效果与行政处罚扣留证书的效果，可作进一步协调。即因事故责任对船员实施扣留证书的行政处罚时，扣证时限自海事管理机构实际保管该船员证书之日起算；行政处罚做出之前责任人自行保管证书的，扣证时限自责任人向海事管理机构上交证书之日起算。

    (六)尽快建立健全涉嫌犯罪水上交通事故案件的移送制度

    1.海事管理机构应建立和完善涉嫌犯罪案件移送机制，明确工作程序和责任部门。事故调查人员应在结案时就是否移送案件提交本单位领导决定。对于不移送的案件，应以单位集体讨论的形式做出决定并形成纪要。

    2.按照《海上交通事故调查处理条例》第十五条的规定，发生重大事故时，应当通报当地检察机关。

    3.目前，对造成3人(含3人)以上死亡的重大事故，政府安监、监察以及检察院可能介入调查，建议将此类水上交通事故案件移送。

    4.调查人员在调查过程中应综合判断和考虑事故调查的结果可能引发的法律责任，并在编写事故报告时充分考虑。

    三、改进水上交通事故调查处理工作的相关建议

    (一)细化调查处理工作流程，统一工作做法。由于水上交通事故调查处理工作具有涉及面广、程序繁杂和缺乏标准等特点，导致海事调查工作中难以做到准确、统一、规范。本文上述解决问题的措施只是一家之言，缺少权威性。因此，建议海事主管机构能够从规范工作的角度出发，梳理工作环节，统一工作做法，查找可能存在的不合规现象，出台规范性或程序文件指导、帮助海事调查人员准确掌握海事调查处理工作“做什么”、“如何做”和“什么不能做”。通过规范和完善海事调查处理工作，进一步降低海事管理机构及海事调查人员的执法风险。

    (二)设立海事调查机构，改善海事调查手段。要重视和充分发挥海事调查在安全监管中的作用，加大资源投入，改菩调查手段。有条件的海事管理机构可尝试设立独立的海事调查部门，加强业务管理。

    (三)加强与司法部门的沟通协调。建议海事管理机构就水上交通事故涉嫌犯罪案件的移送问题与检察、公安、法院等司法部门开展专题探讨，形成一致意见或纪要，进一步细化涉嫌犯罪案件移送的相关规定，便于操作。

    (四)开展联合调查，加强与安监、监察等部门协作。目前海事管理机构依据《海安法》和《水上交通事故调查条例》开展水上交通事故调查，属于单家调查。由于调查性质不同，不免对事故调查后续的案件移送等问题存在疑惑，因此，建议开展联合调查，结合《国务院生产安全事故调查处理条例》(493号令)，成立由海事管理机构牵头，联合安监、公安、监察部门，邀请检察院组成事故调查组，在技术调查方面由海事管理机构主导，各参与部门针对事故的原因、责任等，从各自职能角度提出处理意见，并最终形成调查组意见。此种模式也解决了有关案件移送问题。