居安思危，治不忘乱。在经济全球化和政治多极化的国际形势下，我国正在全面建设小康社会。在纷繁复杂的环境中，发展的机遇可能平地而生，而灾祸也可能从天而降。传统的安全威胁因素和非传统的安全威胁因素相互交织，使我们面临诸多的严峻挑战。随着我国现代化建设步伐的加快，国家发展所面临的风险和危机出现的可能性也在不断增加。因此，加强公共危机管理，对于国家成功避免和驾驭各种风险和危机，保障国家安全、促进经济社会的健康发展，具有十分重要的现实意义。

一、公共危机管理及其特征
人类社会的发展始终与各种各样的危机伴生共存，危机对人类正常生活的干扰和冲击是巨大的。危机引发的现实危险会中止和平进程，瓦解正常的社会关系，破坏正常的生活秩序。危机迫使相关系统必须在有限的时间内做出反应和抉择，采取有效的控制或调节行动，以维持系统的生存。危机是一种导致社会偏离正常轨道的危急的非均衡状态。危机导致社会偏离正常轨道，对社会的公共安全和稳定造成重大影响，政府有责任、有义务建立健全危机管理体系，并通过研究危机、危机预警和救治危机，恢复社会的均衡状态。对危机管理的界定，认为危机是一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发会严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。
正是由于危机性事件的突发性和危害性，“公共危机管理”引起人们越来越多的关注和不断深入的思考。“公共危机管理”已经超越其原来的企业管理领域，被广泛应用于政府管理、公共关系等各个方面。广义的公共危机管理，是指政府及其工作人员在危机意识或危机观念的指导下，依据公共危机管理计划，对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的全过程。狭义的公共危机管理通常与危机处理的概念一致，指对已经发生的危机事件的处理过程。公共危机管理已经成为世界各国政府公共管理的重要内容之一。
公共危机具有以下几个特征。第一，突发性和紧急性。由于危机来得突然，又有很强的冲击力和破坏力，往往使人们措手不及。如果处理不当可能会给公共生活和公共秩序带来巨大的破坏。第二，不确定性和易变性。这是危机的最重要的特点之一，即事件发生的时间、形态和后果往往无规则，事先难以准确预测。第三，高频发性和扩散性。公共危机的出现频率在不断提高。近30年来，各种国际间、地区间的公共危机从来没有间断过，1974年和1979年两次石油危机、1990年波斯湾危机、1997年东南亚金融危机、震惊世界的美国“9?11事件”，还有各种地区间的冲突和恐怖活动以及2003年爆发的非典危机等等。同时，由于社会领域潜伏的各种风险很少为某种孤立的系统内风险，大部分会扩散辐射到社会经济运行和生活的各个方面，诱发危机并蔓延更严重。第四，危害性和破坏性。这是危机的本质特征，一个事件或一个状态之所以被称为危机就在于人们正常的工作和生活秩序受到影响，基本的价值受到威胁，如果不加以及时控制，一个群体或一个社会就有可能被肢解，发生混乱。在当代社会，危机给社会造成的损失是巨大的，它能够造成资源的损失、打断政府和社会正常的发展计划、影响投资的环境甚至引起政治的不稳定。而现今人口的增加、全球气候的变化、科技发展带来的负面影响、恐怖主义的发展等诸多因素都使得各种灾害和危机发生的可能性大大增加。因此，面对各种各样的危机，如何建立起一个有效的危机管理体系，不断提升危机管理能力，可以说公共危机管理的最大挑战。

二、我国公共危机管理机制及存在问题
我国历史上自然灾害频发，洪水、干旱、蝗灾、地震、瘟疫……数不胜数。道不完的苦难艰辛，数不清的人间惨剧。历史上的教训应当总结，近年的灾难性危机更值得人们思考。转型期的中国社会，面临着诸多安全隐患，诸如前工业时代的灾难、古典工业时代的风险以及晚期工业社会的大规模危机并存，传统威胁与非传统威胁共生。对于国人而言，火灾、洪水、地震、各类安全事故时有所闻，安全问题天天都讲。2003年岁初的“非典”危机、2004年春季的禽流感疫情，以及建国以来发生的22起涉难百人煤矿事故，其中2005年以来全国先后发生辽宁阜新孙家湾煤矿“2?14”瓦斯爆炸事故（死亡214人）、广东梅州兴宁大兴煤矿“8?7”水灾事故（死亡121人）、黑龙江七台河东风煤矿“11?27”煤尘爆炸事故（死亡171人）、河北唐山刘官屯煤矿“12?7”瓦斯爆炸事故（死亡108人）等5起涉难百人以上的煤矿事故，对政府和社会应对突发公共危机的能力进行了全方位考验，再次提出了严峻的问题。目前，我国的危机事件已进入高发期,并呈现出频次高、规模大,组织性强、危害性大,危机波动方式多元、国际化程度加大以及新兴媒体“炒作”带来的负面影响等特点。
我国公共危机管理建设步伐过去长期陷于停滞乃至倒退之中，这种状况直到改革开放之后才得以改观。2003年SARS疫情的严峻考验成为一个重大转折，政府的公共危机管理能力开始受到前所未有的反思和重视，由此获得长足发展。第一，公共危机管理体制和机制初步建立。在长期实践中，我国已逐步形成了统一领导、分级负责、条块结合和属地管理的公共危机管理体制，公共危机应急预案体系初步形成。国务院统一领导公共危机管理，在国务院办公厅设立了国务院应急管理办公室，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作；国务院各职能部门应对职责范围内的公共危机，分别建立了各自的应急管理指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍，并形成了危机事件的预警预报体制、部际协调体制；地方性的危机事件，中央部门给予指导、协调和帮助，实行条块结合管理；跨省区跨部门的重大危机事件由国务院及有关部门直接管理，地方政府配合。大型企事业单位在政府指导下，也编制应急预案。全国各级政府、大型企事业单位应急预案体系已经初步形成。由此，我国初步形成了国务院总体应急预案、国务院专项应急预案和部门应急预案相互配套的应急管理预案框架体系。第二，公共危机管理法制逐步完善。改革开放以来，我国颁布和实施了《特别重大事故调查程序暂行规定》、《中华人民共和国治安管理处罚条理》、《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国传染病防治法》等，为我国全面建立国民经济和社会持续发展的公共危机管理系统奠定了基础。2003年5月，国务院以前所未有的速度制定出《突发公共卫生事件应急条例》，满足了应对SARS疫情危机的急需；2004年3月，现行宪法第四次修改时将“国家尊重和保障人权”写入宪法，还规定了“紧急状态”，这使得制定出的应急法律规范有了更充分的宪法依据；2004年4月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》将“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”作为转变政府职能、深化行政管理体制改革的一项重要内容；2005年9月，国务院颁布了《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》；2005年11月，《重大动物疫情应急条例》颁布实施；2006年1月，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，受到社会各界和国际社会的高度关注；2006年3月，《“十一五”规划纲要》以罕见篇幅阐述了我国公共应急建设的目标和计划；2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险”作为建设和谐社会的目标之一。如何提高处置突发事件、保障公共安全的能力，切实加强应急管理，妥善应对公共危机，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，有效保障人民群众生命财产安全，不仅考验并锻炼着我们党和政府的危机管理能力和依法执政、依法行政能力，也是构建和谐社会的内在要求。2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》，是我国危机管理机制和应急法制建设起着总体指导作用的龙头性法律，在我国应急法律体系中起着十分重要的作用，是我国应急法制快速发展、趋向完备的一个里程碑。它将与其他的现行应急法律规范一道，从根本上解决政府应急管理行为的正当性、合法性与合理性问题，并在我国的社会生活中发挥日益重要的制度规范作用。第三，公共危机管理成效明显。公共危机预防工作突出了关口前移、重心下移的原则；增强了公共危机处置能力；推动了基层和重点部位的预案建设；完善了紧急程序制度，防控紧急权力行使过程中对公民合法权益的伤害；加强了应急管理机构建设、队伍建设、课程建设；提高了采用高新技术的水平，建立统一高效的应急信息平台；改进了对各级各类应急预案和突发公共事件应对知识的宣传教育；进一步完善和强化行政问责机制等。
但是，在我国社会转型时期，旧的社会资源分配体系、控制机制、整合机制正在趋于解体，而新的体系与机制尚未真正完善，又诱发和加剧了一些特殊的社会风险。一方面，由于政府职能转换不完全到位，政府与市场的责任边界不清，存在政府职能的越位和缺位现象。另一方面，我国经济社会发展进入快速增长期和矛盾凸显期，正处于跨越式发展与和平崛起的重大战略机遇期，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件层出不穷，连带问题日益突出。根据世界发展进程的规律，当一个国家或地区的人均GDP处于1000美元至6000美元的发展阶段，往往是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期，也是危机频发的时期。经验表明，如果不能及时处理，一个很小的事件就可能导致一场全面危机。当前，我国正处于此发展阶段。此外，人口膨胀、流动增加、技术发展、环境污染、信息化、经济全球化等因素，也将我国带进一个风险社会，突发事件出现的频率增大。目前，我国政府公共危机管理体系还存在以下主要问题：
1.从指导思想上看，政府尚未认识到社会转型期危机的常态化趋势。转型期社会危机的实际发生频率日益增加，除了自然灾害、人为事故等传统危机以外，恐怖袭击、瘟疫传播、生态恶化、核原料泄露等新的危机也不断发生；全球化的发展加速了危机的传播和蔓延。现代社会越来越显示出相互高度依存的特征，如同多米诺骨牌一样，能产生连锁反应。单一的危机如果控制不力，很有可能演化为复合性的危机。同时，城市化进程的加快，人口流动速率的提高，使得城市成为危机的多发地带。转型时期社会利益分化严重、人们价值取向多元化、新旧文化碰撞加剧、传统道德体系失稳，更加加剧了社会冲突的可能性。
2.从管理战略看，我们国家尚未制定详实的、周延的、长期的危机管理规划。战略是一个国家、政党、组织长远的规划，战略思维因其具有的超越传统管理模式的优势而倍受人们推崇。它通过对组织所处的外界环境的考察，立足于一种根本性的观点：即给组织以正确的定位，以面对未来日益增长的不确定性。只有居安思危，根据变化了的国际格局、国内形势、公众心态以及执政基础，制定反危机战略，才可以构建操作层面的危机管理体系，做到有备无患。
3.从立法的角度看，目前我国公共应急立法滞后，无法适应危机管理法制化、规范化、制度化的要求。实践证明，没有完善的公共危机管理的法制，就没有高效的突发事件的政府管理；完善的危机管理法制是政府危机管理系统中最重要的支撑，也是我国社会主义法律体系的重要组成部分。经过30多年的法制建设，我国公共危机管理的法制已经有一定的基础，但是从整体上来看，法律法规体系尚不健全。
4.公共危机管理资源缺乏有效整合。从公共危机管理组织机构和危机管理职能的建设看，中央政府缺少具有决策、会商、协调功能的常设性的危机处理机构；在地方政府层面上，没有根据各地的具体情况，因地制宜地设立相关的常设性的危机管理机构，并且以法律或者法规的形式明确它们的职责、权限、运作程序。目前我国危机管理职能由不同的政府部门承担，相互之间的整体联动机制不健全，危机管理的资源无法有效整合，在综合性的危机面前合力较差，整体上没有形成相互协调、分工合作的格局。
5.公共危机管理运作程序上，轻危机预警和善后，重危机爆发后的现场处理，出现两头轻中间重的畸形资源配置格局。首先从突发事件的应急预案看，目前应对自然灾害的应急预案比较全面，但对抗突发社会安全事件的应急预案基本上缺位。缺乏详实的应急预案使人们面临突发事件时，可能会惊慌失措、贻误战机，导致危机事态的恶化和蔓延。其次，危机后的救助、危机原因的调查、责任人员的追究、受害公众生命财产的赔偿、心理的慰藉以及相关管理法规、技术的完善也存在较多漏洞。
6.公共危机管理教育体系尚不完善。一方面，政府官员和公众的危机意识较为淡薄，危机防范和应对技能低下，社会整体的抗逆水平和自我救助能力差。在突发事件来临时，易于猝不及防，惊慌失措，加大了生命伤亡与财产损失的几率。另一方面，公共危机管理的基础研究和应用研究比较薄弱，没有形成系统的符合中国国情的危机管理理论。现在的研究基本上停留在介绍和引进西方危机管理理论的阶段；学者研究与实际工作者之间的经验总结没有很好地契合在一起；不同专业的专家之间的交叉性、边缘性研究的互动机制没有形成；现有学术资源没有及时变成政府的决策等。

三、转轨时期加强公共危机管理的相关对策
对于政府来说，要成功地应对化解危机事件，就必须加强公共危机决策能力建设，提高政府危机决策水平。要在日常管理中建立起公共危机的应急决策机制，加强危机决策意识，完善国家公共危机管理的法律体系，建立危机的预警系统，加强以绩效为基础的研究以及开展危机管理素质教育和培训。
1.进一步完善公共危机管理立法。我国目前缺乏统一的公共危机的基本大法，各级政府以及政府各部门的权利和责任缺乏明确的界定，不利于在突发事件或公共危机爆发时的统一指挥和管理。为加强对公共危机事件的管理，首先，在《宪法》中对危机状态的确认与政府紧急管理权等作出明确、详细的规定。其次，应尽快制定出台《公共危机法》（或《紧急状态法》），明确规定紧急状态的确定和宣布、政府的紧急管理权、政府在紧急状态的回应措施及紧急状态下的法律责任，规定对公共危机的监测预警制度、应急报告制度、信息公布制度、举报制度、应急处理制度等。最后，制定、完善管理和应对各种各样的危机或紧急突发事件的专门法律、法规。完善各部门的专门法律，明确规定在公共危机时各部门在人财物调度和问题处理方面的权责等。
2.建立健全公共危机管理的应急机制。应急决策机制包括设立常设机构快速应对和问责纠错机制。常设机构一般由应急处理的核心机构领导，政府各部门加以配合。在美国，这种机构以总统和国家安全委员会为核心。在英国，政府危机管理的一个重要性原则是危机发生一般由所在地方政府负责处理，以便最快捷地救援受困人员，提供灾害所需的资源、人力和信息。由于危机期间情况特殊，紧急情况的处理等只能靠一把手的拍板。因此，需要强化对领导干部责任追究，及时纠正其在决策及政策执行上的失误。同时，树立正确的危机决策意识。要求各级政府决策首先要从关系党和国家生存与发展的战略高度认识危机处理的重大意义，保持敏感度；其次要及时了解非传统威胁形成的各种可能，及时调整更新危机应对战略；再次要在日常的公共危机决策中，以广大群众根本利益为先导，以人为本，采取科学、民主的决策方式，在源头上降低危机发生的可能；最后要在危急的非常规决策中制定行之有效、由地方实施的危机管理计划，并及时总结，以修正调整常规性决策，标本兼治，建立科学合理的公共危机决策与管理机构。
3.建立全面的公共危机决策管理机制。全面的危机决策管理强调的是以绩效为基础的管理，政府必须设立危机决策管理的绩效指标。政府危机决策管理的指标必须具有可持续性、可衡量性、能够实现性、具有相关性和及时性。另外，危机决策管理的绩效指标必须具有可塑性、有机的与政府管理工作相结合、能够让政府部门和社会接受与反映国际社会的经验等。当然，只有危机决策管理的绩效指标是不够的，还要进行绩效管理，包括绩效的衡量、监控以及持续不断的绩效改进等。同时，要完善公共危机的管理，建立一整套包括组织、决策和指挥，信息传输和处理、物资准备和调度，人员培训和技术储备在内的公共危机管理系统。建立综合协调公共危机管理的常设机构，制定长期的反危机战略和应急计划，制定紧急预案和应急管理程序，建立公共危机的快速反应机制。完善信息披露机制，发挥新闻舆论的监督作用，形成政府和社会的良性互动。
4.构建中央和地方多层次公共危机管理战略。中央政府应制定权威性的、前瞻性的国家安全战略，认真分析危机可能出现的诱因，在政治、经济、文化、军事、外交、环境、道德等领域全面主动地出击，消除各种危机隐患，确保社会政治经济的稳定健康发展。同时，中央政府应设立具有决策、指挥、协调功能的综合性危机管理机构，主要负责制定危机管理的战略、政策和规划；进行危机信息管理；进行危机风险的评估等。对于各级地方政府，应因地制宜建立常设性的公共危机管理机构，由地方行政首长负责，赋予这个机构法定的职权、职责、职能，配备相应的人员、经费与编制；建立危机的预警系统，利用先进的专业技术和现代信息技术建立危机预警系统，制订应对各种危机事件的防范预案；对公众进行危机管理的教育和培训；在危机来临时，收集信息、制定决策、统一指挥、协调行动。在具体工作中，要坚持预防为主，增强防范能力，做到预防与应急相结合，常态与非常态相结合，把各项预防和应急措施落到实处。坚持统一领导，增强指挥能力，建立健全行政领导责任制，逐步形成条块结合、属地管理为主的公共危机管理体制。坚持快速反应，增强整体配合能力，努力形成“政府统一领导、部门分工负责、依法规范管理、保证快速反应、全社会共同参与”的公共危机管理工作格局。
5.提高政府决策者和社会公众防范危机的能力。必须注意在平时就加强对政府官员和公务员的危机管理知识的教育和培训，使其掌握危机应对措施与处理危机的手段。同时要加强对国民危机管理素质教育，在相关的高等院校设设立危机处理专业，培养这方面的专业人才，而且要建立专门的危机处理研究机构，对民众宣传灌输危机防范意识，对国家机关，企事业单位的人员进行强制性的、系统的危机处理培训，以提高他们的危机反应能力。同时，要动员全社会参与危机救治，增强社会认同，真正提高社会防范危机的能力和水平。
古人云：“凡事预则立，不预则废。”加强突发公共事件应对机制和应急法制建设，最大程度地预防和减少突发公共危机事件及其造成的损害，切实保障人民群众生命财产安全，是我们党以人为本、执政为民和建设服务型政府理念的重要体现，是树立和落实科学发展观的重要举措，也是构建社会主义和谐社会的题中之义。相信这项宏大的社会系统工程，在党和政府的正确领导以及广大人民群众的支持参与下，一定能够得到更好更快的推进，取得更大的成效。