生产安全事故应急预案编制问题研究

作者:李翊中  来源:安全管理网 
评论: 更新日期:2018年03月14日

加强预案管理,是推进生产安全事故应急处置能力建设的重要环节,是开展安全生产应急管理工作的重要内容,也是做好事故科学救援的必要前提。近年来,国家高度重视应急预案的编制管理工作,先后制定下发了《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》(GBT29639—2013)、《生产安全事故应急预案管理办法》(国家安全生产监督管理总局令第88号)以及《国务院安委办关于进一步加强安全生产应急预案管理工作的通知》(安委办〔2015〕11号)等规范、要求,对生产安全事故应急预案的编制、修订、发布、演练、培训、管理等工作提出了明确要求。我区也按照“分类管理、分级负责、属地为主”的原则,按照职责分工监督、指导行业领域内生产经营单位开展应急预案制定、培训、演练和宣传教育等工作,确保预案管理常态化,基本形成了“横向到边、纵向到底、科学有效”的预案体系,预案管理取得一定成效。

一、我区企业应急预案编制管理工作现状

目前,我区共有生产安全事故应急救援预案4153个(企业专项和现场处置方案未纳入统计)。其中自治区人民政府及职能部门制定的应急预案17个,自治区安监局制定的专项应急预案8个,各市、县(区)制定的应急预案124个,中央驻宁企业制定综合应急预案31个,自治区重点骨干企业制定的综合应急预案36个,高危企业制定的综合应急救援预案3968个。我区企业预案编制管理工作呈现如下特点:

(一)重视程度较高。由于受发展时间、规模、速度的影响,我区安全生产应急管理机构、队伍还不够健全完善,应急能力建设欠账较多、基础较弱,为推动应急工作的开展,我区由简入难,从基层基础抓起,推进企业应急管理机制“一案三制”建设,重点加强了应急预案体系建设,将其作为强化全区安全生产应急救援能力建设的“三个核心”内容之一,将预案的编制管理给予了新的定位,督促企业通过预案的编制管理,梳理本企业应急能力现状、明确应急管理责任,进而提升企业应急处置能力,预案编制、管理取得长足发展。

(二)行业管理落实较到位。我区率先印发了《宁夏回族自治区安全生产行政责任规定》(宁夏回族自治区人民政府令 第70号)、《自治区党委、人民政府关于印发〈宁夏回族自治区安全生产“党政同责、一岗双责”规定〉的通知》(宁党发〔2015〕16号),对各级、各有关部门安全生产责任进行了明晰划分,相对而言,我区行业部门安全生产责任清晰,行业部门对企业预案、演练、培训等基础工作也较为重视,企业预案的编制管理水平有所提升。

(三)预案管理常态化。一是预案演练常态化。2014年自治区人民政府主导了“全区危险化学品泄漏爆炸事故联合应急演练”,2015年自治区安监局组织指导了长输管线泄漏事故应急演练。企业按照要求将演练作为检验应急能力建设的有效途径,近3年来开展各类演练10000余次。二是预案备案常态化。按照分级备案的原则,我区对高危企业进行备案管理,并将预案专家评审和应急管理执法检查相结合,突出对企业预案实用性的把控。三是预案动态管理常态化。依法将安全生产许可企业的应急预案备案证明纳入前期许可审查范围,有效督促企业重视预案的编制和管理以提升预案质量。

二、近年来我区加强企业应急预案编制管理的主要做法

(一)强化顶层设计。我区率先由自治区人民政府出台了《宁夏回族自治区生产安全事故应急预案管理办法(试行)》,规范了全区生产安全事故应急预案管理。自治区安监局又制定了《自治区安监局生产安全事故应急预案备案程序》、《宁夏安全生产应急预案备案编号规则》,积极指导推动各市、县(区)安监局以及生产经营领域相关行业和企业,重点加强了对中央驻宁企业、国资委管理企业、重大危险源企业、工业园区和自治区安委会确定公布的重点企业安全生产应急预案的备案工作。同时,五市、宁东管委会及22个县(区)均制定出台了应急预案备案流程,上下衔接、管控有力,形成了企业应急预案网格化管理。

(二)落实企业主体责任。近年来我区连续开展“安全生产责任落实年”活动,提出企业切实做到领导责任、人员培训、制度规章、投入资金、检查整改、应急处置“六个到位”,全面实现安全管理分级化、排查项目清单化、隐患查治常态化、制度规程规范化、现场管理可视化、培训教育经常化“六化”目标。我区将《企业应急管理九条规定》和《国务院安委办关于进一步加强安全生产应急预案管理工作的通知》的宣贯和“安全生产责任落实年”活动相结合,将推进企业应急预案简明化作为 “六化”要求的重要工作之一。要求各市、县(区)督促生产经营单位把落实安全生产责任主体工作与加强应急预案管理工作紧密结合,督促企业大力推广现场应急处置卡,明确重点岗位、重点环节在事故处置中的具体处置措施,实现预案卡片可视化,进一步提升企业一线员工处置初期事故的能力。

(三)强化服务职能。一是注重抓宣传、抓教育、抓培训,把企业应急预案的编制管理和应急能力的提升作为一项重大工程大力推进。据统计,2014年以来培训轮训企业应急主管和基层安监干部2300多人次,培训应急专兼职指挥员3100多人次,并邀请国家应急专家为全区重点监管的100家企业安全生产应急管理人员和33支企业专兼职应急救援队伍指挥人员500余人开展了免费培训。二是推行安全生产应急管理专项执法,以执法推进企业应急预案质量提升。自2013年开始,我区应急中心作为参公管理单位,受自治区安监局授权委托开展安全生产应急管理执法工作,制定了《自治区安全生产应急管理专项执法检查表》,对重点领域、重点行业、重点企业深入开展了应急管理执法检查,重点检查企业应急预案的编制管理、应急机构设置、应急队伍建设及物资储备工作,促进了应急管理工作在企业的落实。三是开展技术帮扶。针对我区境内危险化学品道路运输实际,组织制定了液氨、液化石油气等12种不同类型的危险化学品道路运输泄露事故现场处置方案,为企业事故现场救援提供预案支持。

三、现行企业应急预案编制管理问题探讨

尽管近年来企业预案编制管理工作水平有了大幅提升,但受一些因素的制约,我区企业应急预案的编制管理还存在一些问题,甚至一些问题长期存在得不到解决而制约了企业预案实际效果的发挥:

(一)企业应急预案编制质量不高、操作性不强的问题最为突出。此问题是我区乃至全国各地共有的问题之一,也是企业应急预案编制过程中最突出问题之一。我国企业应急预案经历了从无到有的发展历程,现阶段正处于拔高提升过程,相对而言,企业应急预案编制管理工作经历了跨越式发展,短短几年来取得今天的成绩实属不易,但受发展环境的限制,全国小微企业数量占比重较大,企业在从业人员文化水平程度、安全管理理念等方面确实存在薄弱环节,导致企业预案编制水平不高、预案实用性不强、预案管理混乱等问题切实存在,今后还需加大工作力度来推进。

(二)现行应急预案体系冗杂,造成企业应急预案功效的降低。一方面,企业有综合预案、专项预案、现场处置方案三个层级,部分企业又延伸出现场处置卡为第四个层级,其中有些企业预案体系更为繁杂,专项预案数量尤为庞大,最基层最实用的现场处置方案和处置卡数量却相对较少,使企业预案结构呈现“柠檬型”状态。另一方面,一些企业不清楚专项预案、现场处置方案和现场处置卡的关系,内容前后混乱,使预案各自不能发挥本身的作用,有时因处置程序矛盾造成事故发生后处置混乱,造成事故的扩大。再次,部分企业秉持“预案越多越好”的理念,未按本企业风险辨识出的主要事故类型编制本企业预案,注重“面子工程”,只看数量不看质量,数量上看预案很多,但实际能有效使用的却很少。

(三)预案编制的“公式化”,使企业预案编制存在重形式轻实用的弊病。为有效指导企业开展应急预案编制管理工作,国家修订发布了《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》(GBT29639—2013),导则的发布实施为全国企业应急预案的编制管理工作起到了很大的推进作用。导则内容严谨,指导性很强,可谓企业编制预案的“公式”。但部分企业未理解导则“指导”的意义,认为预案结构形式符合导则要求最重要,未认识到导则的作用是通过规范预案的结构要素来督促企业结合实际开展编制工作,企业片面追求预案形式而忽略实际内容,造成预案“华而不实”,风险辨识不准、信息报告程序不合理、相应处置程序不明确,失去了预案本身的价值意义。

(四)未区别对待不同规模企业应急预案的编制,笼统推进是导致小微企业应急预案质量低下的主要原因。《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》(GBT29639—2013)明确要求“生产经营单位应根据本单位组织管理体系、生产规模、危险源的性质以及可能发生的事故类型确定应急预案体系,并可根据本单位的实际情况,确定是否编制专项应急预案。风险因素单一的小微型生产经营单位可只编写现场处置方案。”但在日常预案编制管理工作中,无论是监管人员还是企业安全管理人员,最容易忽视的就是此问题,不管企业规模大小,一律按照综合、专项、现场处置方案的层级编制预案,有些小微企业预案数量比员工数量还多;有些中型企业预案体系为综合、专项、现场处置方案和现场处置卡四级,体系繁杂,且现场处置方案和处置卡内容重复,员工容易混淆,造成企业预案可操作性差。

四、工作建议

针对当前企业应急预案编制管理中的问题,建议我区继续按照现行预案改革取得的经验,督促企业按照“坚持一个核心理念,实行两个卡片化基本方法,达到三个层级预案管理体系”的模式,深化企业应急预案改革 ,力促全区企业应急预案简明化、实用化、轻便化。具体阐述为:

一个核心理念:简明、实用、好操作。即企业应急预案编制管理应牢牢把握预案简明化、实用化这一核心,预案体系按照需要建设,各类应急预案内容按照风险辨识结果进行响应预设,切实让预案发挥应有的支撑作用。

两个卡片化基本方法:在依法依规、责权统一、管用实用、便于操作的原则下,发挥企业综合应急预案的统领作用,将专项预案和现场处置方案卡片化,着重解决企业现有应急预案针对性不强、可操作性差、相互衔接不够等实际问题。卡片化后企业预案主要内容如下:

专项应急预案卡片依照风险判断和结论、处置要点和措施、力量编成和任务、各类保障和组织指挥等五个方面进行编制。专项应急预案卡片的内容应简明扼要、明确具体,应明确应急救援的范围和体系,使应急准备和应急管理有法可依有章可循,也利于培训与演习的开展,利于做出对事故的应急响应,降低事故的危害程度。

现场处置方案卡片紧紧围绕事故预防和先期处置这个核心要素,内容主要包括岗位名称、危险工艺名称及参数限值、本岗位存在的危险性分析、应急处置(操作)措施等。要按照“一岗一责、一人一卡”的要求,落实全员持卡上岗制度,发挥“第一时间、第一现场、第一处置”作用,提高职工安全生产风险防范能力。

三个层级预案管理体系:即大中型企业将现场处置方案向现场处置卡过渡,预案体系精简为综合、专项、现场处置卡三个层级;小微企业结合实际做好现场处置卡的制定,形成综合预案和现场处置卡相衔接的预案体系,让预案切实服务企业安全生产工作实际,充分发挥预案的重要功效。

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