二、城市或区域建立环境管理体系的基本思路

　　1、指导思想

　　城市或区域建立环境管理体系，必须以法律法规为依据，以ISO14000系列标准为指南，以城市环境综合整治为基础，以建立一个经济快速发展，资源利用合理、生态良性循环，环境质量好，城市优美洁净的绿色城市为目标，结合本地环境保护工作实际，积极推选清洁生产和全过程控制，实现环境、经济与社会的可持续发展。

　　2、基本原则

　　(1)符合ISO14000国际环境管理体系系列标准基本要求的原则。

　　ISO14000系列标准特别是ISO14001标准是一套科学的、系统化、规范化的管理标准。这套标准是衡量组织环境管理有效性和环境绩效的标志，是克服绿色贸易壁垒的手段，是通向国际市场的“绿色通行证”，不符合国际标准的要求就得不到国际的认可，也就起不到“绿色通行证”的作用。因此，符合国际标准的基本要求是非常重要的，也是必须的。

　　(2)结合中国，特别是中国城市环境管理实际，充分体现城市环境管理特点的原则。

　　中国和发达国家不同，和某些发展中国家也不同，城市(或区域)和企业的管理范围、管理内容和管理特点也有很大差别。因此，城市和区域建立环境管理体系不能生搬硬套外国的做法，也不能生搬硬套企业的做法。因此，城市环境管理体系必须走中国城市自己的路：要宏观与微观结合，点和面结合。

　　(3)与中国城市环境综合整治及其定量考核、创建环境保护模范城市结合，城市环境综合整治与定量考核的系统化思想，完整的指标体系，严密的考核办法，都是城市环境管理体系必须借鉴的。因此，建立城市环境管理体系必须与城市环境综合整治相结合。

　　(4)与城市规划、建设、改造相结合。城市规划建设改造是改善城市环境重要内容，因此，建立城市环境管理体系一定要把城市基础设施建设、城市管理、城市规划、建设和改造纳入其中。

　　3、基本思路

　　(1)把城市或区域做环境管理体系的主体，以政府(或管委会)的行政管理活动为对象，建立环境管理体系。

　　(2)城市或区域建立环境管理体系，要根据ISO14001标准的基本要求和本市(区)环保实际情况，在识别与评价本市(区)环境因素的基础上，制订科学的、切合实际的环境方针，目标指标，环境管理方案；建立有各部局参加的环境保护组织结构，明确职责分工；制定各类管理程序(制度)和运行控制程序，并按PDCA模式进行管理。

　　(3)通过体系文件(手册和程序)直接规范政府各部门在环境管理方面的行政管理活动；各行政主管部门根据分管业务、体系目标指标要求以及本身承担的环境责任，通过目标指标分解、制订补充程序和规章制度和行政规定等形式，对基层各项与环境保护有关的活动进行控制或施加影响，以确保城市(区域)环境方针与环境目标的实现。

　　4、基本特点

　　(1)体系范围的可延伸性。城市环境管理体系的主要范围是城市政府各直属组织的行政管理活动，对这些部门和组织进行直接控制。但是，体系的管理范围又涉及到城市和区域所辖地域。如全区的环境质量、污染控制、城市基础设施建设等。因此，体系的运行势必对政府本身以外，辖区以内被管理的组织产生影响，甚至还要通过行政手段实施间接控制。

　　(2)体系运行管理与政府行政管理相结合。体系运作主要是ISO14001标准的7个要素按PDCA模式运行。这是一种自我约束、自我完善，主动型管理。但在中国现实条件下，这并不够，许多的政策、法律、规划、要求还必须通过行政命令的手段来贯彻，甚至体系中的方针、目标指标、行政规定也需用行政手段使相关部门遵守、完成。

　　(3)体系运行将实行直接控制和间接控制相结合，由于体系的对象是政府，所以它只能对政府各部门及各部门直属组织进行直接控制，但又由于体系运行活动会涉及到整个市区，所以体系的方针、目标程序制度又会对全市、区产生影响，有的甚至不只是影响，而是需全市区所有部门企业来完成(如2000年全部工业污染源达标排放)，因此间接控制对于市区建立的环境管理体系，实现市区环境方针目标也是十分必要。

　　(4)宏观控制与微观控制相结合，点和面相结合。改善对政府直接管理的直属部门进行具体微观的管理，还要对非直属的、本辖区的所有组织施加影响或进行宏观控制。

　　三、城市或区域环境管理体系的基本框架

　　城市(或区域)环境管理体系，是为实现城市环境方针而建立并保持实施的目标、指标，管理方案、组织结构、程序、制度、过程以及相应资源各要素相互联系，相互制约的有机组合，其基本框架是：

　　城市或区域环境方针；

　　城市或区域环境规划、目标指标、管理方案；

　　城市或区域的环境组织结构及职责分工；

　　城市或区域的各种管理与控制程序；

　　城市或区域体系的PDCA运行模式。

　　环境方针：是城市或区域，防治污染，保护环境资源的总体意图和原则的陈述，是全市、全区的环境管理工作的行动纲领和准则。

　　环境方针，是全辖区防治污染、保护环境的方针，政府部门要遵守，辖区内所有企业、所有公众也要遵守。

　　环境目标指标方案：城市环境目标指标及管理方案，是对全市区环境资源保护的总规划、总要求，即涉及环境污染防治，资源能源保护，又涉及城市基础设施建设、生态建设以及相应的管理活动，因此，它不只是行政管理部门的目标指标、管理方案、而且是全社会，各行各业，广大群众都必须为之而努力奋斗的目标指标。因此，应公诸于众，并通过行政手段，经济手段分解落实到各基层单位。