从2002年11月发生，并在2003年4月呈恶性蔓延趋势的全球性SARS（非典型肺炎），是一场突如其来的灾难。具体讲，SARS，考验了一个国家、一个城市的政治文明；SARS，考验了一个城市政府的“应激反应”能力；SARS，更考验了一个国家相关法律法规的完整性。作为一名城市安全防灾科技工作者，我以为国家应抓住此时机，建立对所有公共突发事件都具有普遍意义的管理机制及法律体系。这是SARS对我们的有益启示。

启示一：国家急待建立社会公共危机管理机制

在2003年3月闭幕的两会上，许多代表委员呼吁尽快建立适应目前中国国情的社会危急处理机制。现在，几乎所有的发达国家都建立了完备的社会危急处理机制。社会危急处理机制是一个综合的社会突发事件危急处理系统，它由社会危急预警系统、社会灾难应急系统、社会危急信息疏导系统等子系统构成，需要预先制订出完备的应急方案，建立起训练有素的应急队伍。特别是危急事件发生后的信息传递和反应能力更是不可或缺，它既能发挥“灭火器”的作用，也能发挥“动员令”的作用。社会危机的含义是多方面的，既包含天灾，也包含人祸。建立完备的社会危急处理机制，既可以把自然灾害带来的损失降到最小，也可以以极小的代价迅速平息突发的社会灾害，以求稳定。

在生物学上，人有一种能力叫“应激反应”，指人的身体在突然受到外界强烈刺激或巨大伤害时，会自动调动起身体各部分所有的能力，使各器官协调一致，保持最佳状态，以对抗来自外界的打击，这是自我保护的本能。但是应激反应也有另外一种情况，就是当危机来临时，连正常情况下很容易做到的事都做不到了。政府也存在这种“应激反应”：正常情况下，各个部门、各个机构各行其事，各司其职，有序运转，社会安全稳定地发展，人民安居乐业地生活；但是一旦出现了威胁到公共安全的突发事件时，政府应该采取何种措施及时判断和应对危机？SARS的突然爆发考验的正是政府的“应激反应”管理水平及能力。突发事件是针对公共安全的，影响面广，涉及人数众多，仅凭一个部门的努力不可能有效扼制事态的发展，这时候政府的权威性和整体协调能力至关重要。问题在于平时是否有应急预案与应急机制，是否有应对训练，公众是否能普遍接受。

城市现代化必须建立并强化综合性的城市灾害应急管理体系，这是城市建设中必须面对的长期任务。计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一城市灾害管理模式，造成城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统。各司其职的城市灾害管理体系，在面对群灾齐发或受灾面广的复杂局面时，既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源，造成“养兵千日”却不能“用兵一时”的被动局面。因此，要尽快开展城市防灾减灾资源的整合，政府始终要发挥主导作用，构建全社会统一的灾害管理指挥、协调机制，形成城市灾害应急管理的合力。具体讲：①确立全社会灾害管理总体目标，综合运用工程技术及法律、经济、教育等手段，全面提高城市的灾害应急管理能力；②从城市社区抓起，建立多层次的城市灾害管理和救援体系，制定科学的应对各种极端事件的紧急预案；③强化城市重点灾害源的管理，在关注以往发生过的地质灾害、气象灾害、生态环境灾害的同时，要特别注意应对信息灾害、恐怖袭击灾害、经济恐慌等新的灾害源，重点放在综合灾害的防治上。④中央政府必须建立固定的对付突发事件的应急中心和协调机构，组建抢险救灾的专业队伍。应对突发性事件，要有各种相应的预案，并建立相应的救援体系，平时要有一定的训练和演习，做好必要的物资准备，做到有备无患。特别要对国民进行安全文化教育，普及救灾和自救知识，增强抗灾救灾的意识，做到听从指挥，临危不乱。要在观念上变灾害的抢救为灾害的预防，并在组织机构上确保预防为主，特别要注意对灾害的动态评估。

启示二：国家应立项编制各级的综合防御突发事件的法律法规

1998年，国务院公布的《中华人民共和国减灾规划（1998～2010）》明确指出：“加强减灾法制建设，积极开展减灾立法的研究工作，健全防灾减灾法律法规体系，使减灾工作进一步规范化和制度化，是减灾工作的主要措施之一。”实际上，到目前为止我国尚缺少最高层次的国家减灾基本法，在城市也缺少《城市防灾法》，非典型肺炎在我国的传播，不仅是对我国政府危机应对能力的一次考验，也是对我国相关的法律法规的一次考验。国务院常务会议已要求从法律上保障突发公共卫生事件应急反应机制的运行。这表明我国政府已着手应急反应机制的法制建设。在这方面必须借鉴国外的经验：

从灾害立法上看：

日本作为重灾大国是全球较早制定灾害管理基本法的国家，每年防灾预算是国民收入的5％左右，目前日本拥有各类防灾减灾法律近40部，其中最具代表性的是1947年制定的《灾害救助法》及1961年制定的《灾害对策基本法》。由于其法律完善，有效地保障了日本减灾事业的发展。美国是一个减灾法规更加完备的国家，1959年制定了《灾害救济法》，1966年、1969年、1974年先后做过修改；每一次修改，实际上都是在扩大政府的救援范围及全面协调减灾、预防、紧急管理、恢复重建等等工作。美国各类防灾法律有近百部。

再看作为发展中国家的土耳其和墨西哥。20世纪的几次大灾害几乎都与这两个国度有缘。土耳其早在1959年就制定了《自然灾害法》，墨西哥也在上世纪60年代以来完善了自然灾害的有关法律。

必须指出，美国、日本、英国、瑞典、瑞士、澳大利亚等国都在减灾法规中，明确规定城市防灾的地位及作用，并就城市气象、地震、地质、火灾及重、特大意外事故，公共安全（含中小学生安全等）设有法律，值得我们学习借鉴。

中国的减灾立法应予充分关注的问题是：(1) 缺乏国家减灾基本法律；(2) 现在及未来防灾总体部署中需要法律调整的关系尚未明确；(3) 现行多数单灾种（防震减灾、防洪、消防、安全生产等）法律覆盖面单一，没有综合减灾思路，往往易造成重复建设及浪费；（4）从全球看城市防灾呼声强烈，但我们尚未开展城市防灾立法研究，致使当今中国城市综合减灾体系形同虚设，甚至不少大中城市总体规划中的防灾减灾内容无法落实。由于缺少防灾减灾意识，国家《城市规划法》的主要条款中也基本上未涉及城市综合减灾规划及预案等内容。

从危机事件立法上看：

进一步讲，发达国家对重大自然灾害和突发事件的处理一般沿用战时应急标准。

《美国全国紧急状态法》：1976年颁布。该法对紧急状态的宣布程序、宣布方式、终止方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力作了规定。该法规定，当出现法定的可宣布紧急状态的情况，总统有权宣布全国进入紧急状态。

《瑞士联邦民防法》： 1962年3月23日颁布施行。内容包括总则，民防机构，民防任务，民防教育，民防装备、器材、设施和装置，民防费用及追究损失的责任等共13章93条。该法规定，民防是国防的一个组成部分，民防的目的是采取措施，抢救人员和保护财产。联邦成立民防局，作为从属于联邦司法警察部的执行机关。拥有1000人以上的镇，其住宅相对集中的，设立民防机构。民防内容主要包括，对居民进行战争危险和防护可能性的教育；防止使用原子、生物和化学武器；保护极其重要的财产和有文化价值的财产；照顾伤员、残疾者和病人；帮助无家可归和贫困的人等。

启示三：SARS突发，呼唤《北京城市防灾条例》出台

制定《北京城市防灾条例》，是日益严重的城市灾情的客观要求。编制《北京城市防灾条例》必须明确并处理好如下关系：

1．《北京城市防灾条例》要突出减灾体制改革的思路。我国及北京市现行减灾体制是在计划经济条件下建立起来的，无法满足日益频发的减灾形势的需求，减灾管理特别是应急管理不具备系统性，政出多门、令不一致，无法实现减灾资源配置的整合优化及灾害损失的最小化。现行的减灾工作程序不规范，制度建设落后于减灾工作的实际需求，投入产出的减灾效果不明确等。当务之急是要协调各方关系，确定以综合减灾为基点的减、抗、救、治相结合的战略方针，整合分散的安全防灾资源，发挥总体效能。

2．《北京城市防灾条例》要突出“以人为本”的新预案观。诸如隔离的措施十分有效，但企事业单位（非城市生命线系统）的人员坚守岗位是不是会制造新病源呢？从2003年4月下旬的趋势看，最有效地对策是预防为主，但“各单位为战”已不适宜，必须以个人防护为核心。因此，建议除城市生命线系统及后勤保障部门外，城市一般市民宜在家中防卫。此举也是诸多发达国家应对紧急事件的成功经验，这种“新预案观”值得有关部门考虑。

3．《北京城市防灾条例》要突出综合减灾的系统观。(1)全面部署北京市减灾规划中的所有事宜；(2)建立跨区县、跨部门的灾害信息管理系统；(3) 加强灾害经济学研究，建立固定的救灾储备金体系、管理好减灾经费，还要有创新的启动灾害保险机制；(4) 用“条例”约束大中型工程建设项目全过程的安全风险评价等。

4．《北京城市防灾条例》要突出创新观。防灾减灾的创新有多重含义，不但要有创新的思想，还要有创新的实力。(1) 减灾无国界，是不分地域、民族和信仰的人道主义行为，全面理解并融入减灾全球化是必须掌握的大思路；(2) 走科学减灾之路，重在对灾害的发生规律、灾害成因与特征进行深入研究，这些制度及内容有赖于《条例》予以肯定；(3) 没有基础理论，减灾科技就失去支撑系统，反之，没有经济基础及产业调整，减灾将永远是“空中楼阁”无法应用。所以在开发医治SARS灾害药品的同时，也应将国家总体的开发减灾产业视为当务之急，这是对防灾减灾的创新；(4) 中国加入WTO，转变政府职能是迫切任务，相应提高公务员应对灾变的决策水平，有助于提高公众安全防灾的应对能力。