煤矿安全监察体制建立以来，在依法行政、依法监察、秉公处理煤矿事故方面取得了宝贵的经验和显著的成效，但随着煤矿安全监察工作的进一步深入，也暴露出一些问题和矛盾，这些问题和矛盾在一定程度上从各个方面影响和制约着煤矿安全监察工作，主要体现在外部环境因素、内部环境因素两个方面。

1煤矿安全监察行政执法的外部环境

煤矿安全监察行政执法的外部环境是指煤矿安全监察机构所处的外部社会环境，包括各类煤矿生产企业及其管理部门，以及地方各级政府和相应的职能部门。它是所有煤矿安全监察行政执法活动的载体，对煤矿安全监察行政执法活动的正常有序的开展具有相当重要的意义。煤矿安全监察机构是在特定的条件下成立的，国家为煤矿安全监察机构履行其职能创造了良好的社会大环境。新的煤矿安全监察机制从无到有，煤炭企业及其管理部门，地方各级政府和相应的职能部门，对煤矿安全监察机构需要有一个认识和了解的过程。

（1） 煤炭企业对煤矿安全监察工作的态度和认识。国有重点煤矿企业大多数对新体制下的煤矿安全监察工作有较高的认识，对煤矿安全监察工作是配合、支持和肯定的。但也有个别的国有重点煤矿企业对煤矿安全监察工作认识不足，出现了不配合现象。原因主要体现在以下几个方面：①企业的安全装备和管理水平较高，安全形势较好，伤亡事故少，对事故责任者本企业处理的力度往往大于煤矿安全监察机构按正常程序处理的力度；②从煤矿安全生产技术业务上讲，国有重点煤矿有丰厚的人力资源，其安全生产技术能力和业务水平较高，同时煤矿安全监察人员多数来源于国有企业，且多为原企业中从事安全生产工作的技术人员，在国有企业存在着“他还不如我呢“等错误认识；③企业的法律意识不高；④煤矿安全监察机构自身的一些原因。地方各类煤矿对煤矿安全监察体制不是完全了解，但相对较为重视。他们把煤矿安全监察机构当作又一个管理部门，从而冷落了原有的行业管理部门的情况也不同程度地存在。同时，其原有的行业管理部门缺少煤矿安全管理的专业技术人员，使安全管理很难落到实处。

(2) 乡镇各类煤矿人力资源的现状。乡镇各类煤矿基本上有私有、股份制、租赁经营3种经营方式。乡镇各类煤矿业主中只有一部分投资者对企业生产和经营进行直接管理，而这一部分人中具有煤矿安全生产管理经验的人较少，懂得和掌握煤矿安全生产管理知识的人也不多，相当一部分的煤矿业主只出资金不直接参与具体安全生产和管理。其煤矿管理人员多为煤炭生产安全的门外汉，对安全生产不重视、不研究，不注重安全投入。矿井各种设施只求满足简单生产，甚至有的不能满足生产需要，过分追求经济效益的最大化，导致煤矿安全生产管理落后。相当一部分煤矿没有真正发挥工程技术人员的作用，技术管理水平低下，有的煤矿根本就没有工程技术人员，技术管理几乎是空白。乡镇各类煤矿的从业人员大多为本地和外地的临时工，文化水平很低，连从事煤矿生产应具备的基本安全知识都很少掌握，相当多的产业工人不知道什么是违章作业。这种人的不安全因素是煤矿安全生产的最大隐患。

（3） 以监察代管理和以管理代监察。地方各类煤矿尤其是乡镇煤矿的各种监察活动中普遍带有以监察代管理和以管理代监察现象。表现为各类煤矿把煤矿安全监察办事处当做又一个行业管理部门，希望煤矿安全监察办事处给予技术业务上的指导，对煤矿安全监察办事处在安全监察中提出的问题，各类煤矿整改比较积极，对煤矿安全监察办事处检查中未及时发现的而企业自身存在的其他问题则不予处理。也就是说，在安全生产管理上，乡镇各类煤矿被动接受煤矿安全监察机构的安全监察行政执法活动，而缺乏必要的主动性，其主管部门对其存在的问题又不能给予指导。乡镇各类煤矿及其主管部门多把有关安全生产的各种问题全部或部分推给煤矿安全监察办事处；同时，煤矿安全监察办事处也对各类煤矿进行过多的行业指导，甚至直接或间接的参与到行业管理中去。这样做的直接后果是在煤矿发生生产事故需要进行责任划分的时候，煤矿安全监察办事处难免不被牵涉在内，无论是以监察代管理还是以管理代监察都是弊大于利。

2煤矿安全监察行政执法的内部环境

煤矿安全监察行政执法的内部环境是指煤矿安全监察机构的内部关系和条件，包括煤矿安全监察行政执法的法律依据、各级机构间的相互关系、机构内部各部门的关系、各部门内人员的相互关系、人员的个体素质、办公条件和设施及装备、基础设施建设等等。内部环境因素是煤矿安全监察行政执法工作中起决定作用的主动因素。即便如此，仍然存在一些问题。

（1） 执法依据方面的问题。目前，国家颁布和实施的有关煤矿安全生产的法律法规缺乏必要的可操作性。例如，《煤矿安全监察行政处罚暂行办法》第三十七条规定，“煤矿井下采掘作业，未按照作业规程的规定管理帮顶；……，由煤矿安全监察机构责令改正，可以处2万元以下罚款。”关于煤矿井下未按照作业规程的规定管理帮顶的现象，不同面积比如1m²和50m²是否同样处罚，整个采煤工作面全部和局部是否同样处罚，巷道断面相差悬殊的掘进工作面是否同样处罚？在现场遇到上述问题时在如何处理上就存在相当的困难，处罚的尺度不易把握，对同类问题的不当处罚也会导致煤矿企业的不服的抵触情绪，带来不良后果和影响。

（2） 人员素质的问题。在一个部门中，起决定作用的是人的因素，人员的素质高低是衡量部门水平的标尺，煤矿安全监察机构也不例外。煤矿安全监察人员的素质体现在煤矿安全生产的技术知识的能力、煤矿安全监察行政执法的业务能力、处理内外各种关系的综合能力3个主要方面。就煤矿安全监察办事处来讲，大部分人员来自企业，缺少行政执法工作经验，缺乏行政执法工作的综合能力。煤矿安全监察也是新业务，各人的领悟程度都不同，在工作中难免会产生这样和那样的问题。煤矿安全监察人员原有的技术业务能力随着时间的推移会和先进的煤矿安全生产管理水平产生差距，同时来自不同工作地点和岗位的人员在一起工作需要相当时间的磨合，短时间内很难形成凝聚力。

以上所述都影响煤矿安全监察机构的战斗力。

3对煤矿安全监察行政执法工作的建议

针对当前存在的问题，对如何进一步做好今后的煤矿安全监察工作，提出以下几点建议。

（1） 完善执法程序和依据。建议制定煤矿安全监察行政执法的统一的执法程序范本，使得各种行政执法活动在一定范围内规范进行。完善行政执法的依据。比如，某煤矿井下电气设备存在失爆现象，一处失爆如何处罚，一台电气设备出现多处失爆如何处罚，新鲜风流中的失爆现象和乏风流的失爆现象是否同样处罚，不同类型的失爆现象是否同样处罚，不同瓦斯等级的煤矿相同性质的失爆现象是否同样处罚，具体怎样处罚？建议制定统一的可操作性强的细则类法规，便于煤矿安全监察工作的开展。

（2） 提高煤矿安全监察人员素质，打造一支过硬的队伍。对煤矿安全监察人员不但要加强培训和学习教育。煤矿安全监察人员不但要加强本专业知识方面的学习，同时也要注重其他专业技术知识的学习，在煤矿安全生产方面的技术知识应全面。不但要加强煤矿安全监察相关法律法规的学习，也要注重其他有关法律法规知识的学习。不但要加强煤矿安全监察行政执法业务的学习，更要注重如行政学、管理学、公共关系学、社会学等有关知识的学习，了解和掌握这些方面的知识对煤矿安全监察工作有重要意义。单就煤矿安全监察办事处来说，人员从不同的工作地点、工作岗位聚到一起，一起共事难免产生各种各样的内部问题，每一名煤矿安全监察人员要做到讲大局、识大体，增强集体观念。在共同的工作目的的基础上培养共同的心理素质，团结在一起，形成新的团队，新的集体。团队精神是煤矿安全监察部门凝聚力和战斗力的坚实基础。同时，强化机构本身的内部管理也是一项相当重要的工作。

（3） 提高乡镇煤矿业主和管理人员的素质进而提高乡镇煤矿从业人员的素质。人的因素是各类煤矿管理体系中的主体要素，煤矿企业生产经营活动的各个环节、各个方面都离不开人的作用。人的因素又分为领导者和劳动者，各类煤矿企业的领导者是持有决策、指挥、协调诸多权利的人，他们的素质高低决定煤矿企业的管理水平甚至兴衰成败。直接从事煤矿生产的劳动者的积极性、智慧、创造力的发挥程度，文化技术素质状况，对煤矿企业安全生产工作好坏的关系也很重大。只有提高乡镇煤矿业主和管理人员的素质进而提高乡镇煤矿从业人员的素质，才能从根本上解决乡镇各类煤矿安全管理水平低下，事故频发的现状。培养和增强煤矿管理者的安全意识，使其掌握煤矿安全生产的基本知识，并促使他们对本企业职工进行必要的安全教育，进而达到提高所有从业人员素质的目的，也就是从人的因素上解决煤矿安全生产工作中最大的隐患，提高乡镇各类煤矿的安全管理水平。乡镇各类煤矿的技术管理工作也亟待规范，煤矿企业要聘用相应的工程技术人员，并充分发挥工程技术人员的作用，使安全生产有充分的技术做保证。

（4） 在执法监察过程中摆正自身的位置。煤矿安全监察机构在执法监察工作中要坚持安全监察与行业管理分开，并促使地方各级政府及其行业管理部门和职能部门对地方乡镇各类煤矿加强管理，逐步摆正煤矿安全监察部门、各级行业管理部门和职能部门各自的位置，做到各行其职，各负其责，相互配合，相互支持。煤矿安全监察员在执法监察过程中摆正自身的位置，是处理好各种关系的基础。作为煤矿生产“安全卫士”的煤矿安全监察员都要按照《国家公务员暂行条例》要求规范自身的行为，遵章守纪，在国家法律法规规定的范围内严肃行使职权和履行应尽的义务。每一名煤矿安全监察员在对外执法监察过程中，要积极宣传和严格执行国家有关安全生产的方针、政策、法律、法规；要做到坚持原则，以理服人，秉公执法，不越权，不渎职，不徇私情；要做到经常深入现场，深入煤矿安全生产第一线，做到安全监察到位但不越位，密切联系群众，调查研究，收集和掌握有关煤矿安全生产的第一手资料；要以严肃认真、脚踏实地、兢兢业业、廉洁自律、务实高效的工作作风树立部门形象。（苑剑锋 于海宽）