一、综合灾情观与公共安全

　　全国2003年肆虐的“非典”已经引发了人们对城市公共危机的一系列多维审视，它是对人与城市应急能力的一次严肃的拷问。建设综合减灾已经成为各大中小城市普遍关注的主题词。
　　今年暑期的突降暴雨，使几个城市的交通瘫痪，道路塌陷，用电、起重等事故多发，又给人们敲起了警钟。2004年4月16日～20日的一周时间，全国大中城市就发生了重庆、广东茂名市、南京市、吉林市、北京怀柔、南昌市、浙江台州市及宁波的8起“城市炸弹”——危险化学品泄漏及爆炸事故，累计死亡30人以上，被迫撤离、疏散及干扰的人口近20万人。从表面上讲，这是城市过度发展与经济过热导致的城市工业化灾害群发，可是从深层次入手，人们不能不问：重庆天原化工厂的氯气泄漏决非偶然，因为重庆主城的7个区有危化品生产企业69家，它与几百万市民朝夕相伴，却不能立即将危化品生产企业全部搬迁。笔者近来正负责“北京城市总体规划”修编的防灾减灾规划研究，感到无论是重庆、上海、天津、杭州、广州还是北京都难以避免城市工业灾害的袭击，重要的是从哪些方面去制定医治对策，确保万无一失。从综合减灾上看，它要求人们至少有3点联想：其一，我们该重新审视城市灾情。其二，综合灾情观特别强调在城市的承载体层面上看问题，即不能简单地在城市灾害类型上按自然与人为划分。现代城市致灾要素从致灾原因来说有自然灾害、人为灾害、生物与病灾、恐怖与战争等，但细分会发现，没有哪种灾害在城市的表现上更具其独一无二的特点，从综合减灾出发，笔者也赞同在城市减灾上试行按场所分类的方式。所以，就城市工业化灾害的综合减灾来说，必须制订企业与城市社区及周边环境的综合减灾规划、应急预案，缺一不可。其三，事实上，危险化学品生产企业的搬迁并不能搬走某些管理者对安全减灾的漠视，更无法一下子搬出一个有效的管理制度。它对城市综合减灾体制管理的启示是，面对中国城市危机管理的粗放型阶段，综合减灾观的意义更在于要进一步查清城市灾害每年损失的家底，从而在新层面为城市可持续发展及其安全减灾指标的控制研讨新思路。
　　公共安全所及的问题包罗万象，但公共安全所关注的视角已成为传统安全生产未及的包括安全生活在内的新整合。自然界在任何时候都可能给城市造成危害，但预防与减轻灾变是可能的，这就要求综合考虑问题，而不能顾此失彼。在城市化进程中，为了少占耕地就要多盖楼，而多盖楼就要考虑防震和防灾逃生。为了保护城市景观及生态，以塑料、金属代替木材作为建筑材料就必须考虑低毒无毒及可再生回收的产品等。从综合减灾观出发探讨的公共安全要有全新的思考，传统意义上的公共安全，多指社会治安。今天，再这样认知就太落后了。公共安全除包括治安因素外，还含有传染病、食品安全、生产安全、信息安全、自然巨灾、城市建筑事故、社区安全、校园安全、公共场所安全及反恐在内的与公众利益直接相关的安全。可以看出，倡导公共安全本身就是在实践“以人为本”的城市可持续发展观。
　　从综合减灾管理上看，要实施有效的城市公共安全管理，就要做好以下几件事：（1）应确立“大公共安全”的理念，打破传统对公共安全狭隘认识的限制，从综合减灾及城市总体上扩展公共安全概念的内涵与外延；（2）公共安全作为一个公共产品，需要建立起与之相配套的公共安全社会化网络，在政府公益安全减灾的同时，加大减灾社会产业化的步伐；（3）政府要进一步明确在公共安全上的定位。2003年末至2004年初，全国三起特大伤亡事故中负有领导责任的行政领导都先后引咎辞职，它说明事故与灾害的“官员问责制”正在扩展，也说明行政责任追究制找到了政府公务员在公共安全管理上的特殊定位；（4）城市公共安全的态势及其问题，要求对国家及其各城市的公共安全管理体制进行创新型改革，重在解决管理分散、各单一灾种部门缺少相关沟通及协调机制的问题。

二、城市综合减灾规划要有新理念

　　1．综合减灾规划的基础：需要安全的量化评估
　　安全城市是一个多功能、多层次、多目标的评价对象，影响其评价的相关因素很多，指标体系实际上是由若干个指标构成的指标库。它能否准确、全面反映城市应对危机的内涵，指标的选择至关重要。具体应包括以下各项：城市灾害损失及发生次数，城市危机的规模与评价，城市治安事件与突发恐怖事件，城市各级管理层的应急能力及工作素质，城市安全减灾的投资与安全措施，城市减灾的应急监控预测与抗灾水平等。
　　2．城市综合减灾规划的基本问题
　　城市综合防灾主要有两层意义：一是对自然灾害与人为灾害，原生灾害和次生灾害，要全面规划，制定综合对策；二是对灾害发生后的各项救灾、减灾等措施要统筹安排，体现出综合性的策略。而城市综合减灾规划编制要体现如下要点：
　　⑴ 综合减灾规划的内容是开展城