摘要：近年来，城市社区公共服务设施安全事故频发，使得安全社区建设面临严峻困境。本文首先分析了城市安全社区创建与发展的现阶段特点及城市社区公共服务设施属性特点；其次系统开展城市社区公共服务设施安全事故致因分析；再次，以整体性治理理论为视角，探讨了城市社区公共服务设施安全治理主体的合理选择；最后，提出了城市社区公共服务设施安全治理路径。
关键词：安全社区；社区公共服务设施；治理
                             
近年来城市社区公共服务设施事故多发，引起各界广为关注。现有研究成果多侧重于社区公共设施规划分布、供需、使用效率、配置标准及途径等方面【1-6】，缺乏安全视角下的对于城市公共服务设施整体性治理的理论研究。城市社区公共服务设施安全治理，是安全社区推进的重要部分，反之，安全社区推进是城市社区公共服务设施安全治理的大背景。本文以城市居住社区供给设施整体为主要研究对象，在对城市社区公共服务设施事故致因系统分析的基础上，并结合安全社区建设现阶段特点，探索现代城市社区公共服务设施安全治理主体的合理选择，并围绕实现安全社区建设目标服务，提出城市社区公共服务设施安全治理的对应措施。本研究，从理论而言，从整体性治理视角，丰富了公共服务设施安全管理研究的理论内容；从实际而言，为推进安全社区建设实践工作，提供借鉴与参考。
1. 城市安全社区推进的现阶段特点
安全社区理念产生于1989 年首届世界预防意外事故及伤害会议的倡议。随后各国相继开展相关实践工作。当前我国城市安全社区推进呈现新特点，构成城市社区公共服务设施治理的新背景：
1.1 从事务治理向安全人治的转变
随着我国城市化进程快速推进，城市社区人口流动性日益增强，人口构成较之以往更为复杂、多元化，社区凝聚力降低、居民间缺少沟通，认同感较低。城市社区安全管理工作的重心在逐步从事务管理向人的管理转变。
1.2 安全社区治理的模式多样化
自治型模式，通过在社区内设置居民自治机构，以居民自治推进社区建设和安全管理工作；企业主导型模式，物业公司承担社区管理主要职责；合作型模式，社区自治系统与政府行政系统共生，政府在培育和指导社区组织发展的过程中逐渐实现管理职责让位与过渡；政府主导模式是指依靠政府的行政力量，提供社区公共服务。
1.3安全社区治理工作的碎片化
城市社区公共服务设施种类较多，涉及主体较多，加之社区居民层面的碎片化（利益结构的分层化导致的社区居民生活的个体化），共同导致目前社区公共服务设施安全治理工作碎片化现象普遍存在。
1.4安全社区治理工作的静态化
随着我国对各个城市“安全社区”示范社区的评选和建设，安全社区治理出现了短时化、静态化的普遍现象，缺少动态的规划、设计、建设、检测、运维、评估系统化管理思路，这有悖于动态治理理念。
1.5 安全社区治理队伍的非稳定
对比城市其他职业工作者，安全社区管理工作者薪酬较低，这使得到社区工作的具有安全管理专业化知识的应届大学生，难以安稳于本职工作，流动性较强，且正日益成为城市社区公共服务设施安全治理水平提高的背景阻碍因素。只有先明确安全治理的合理主体，社区公共服务设施安全治理措施才可能有适宜推进的前提。
现阶段城市安全社区发展呈现的新特点，使得城市社区公共服务设施安全治理工作更加复杂化。
2. 城市社区公共服务设施及其属性
正确认识和理解城市公共服务设施的含义及属性，是厘清城市公共服务设施事故成因的前提。一般而言，社区公共服务设施是指为了便利社区居民生活、满足身心健康发展需要、方便社区管理而建设的相关硬件服务设施和软件服务设施。
城市社区公共服务设施具有公共性、固定性、公开性。公共性一方面使得有机会接触和使用这些设施的群体较为广泛，给使用不当和社会情境破坏提供了可能；一方面因其使用者的广泛性，可能使得缺少安全知识的弱势群体或人群成为社区公共服务设施事故的间接受害者，并因其公共性而导致事故影响恶劣，易于引发社区其他居民的不满，处理不及时或处理不当易于演化为群体性事件；此外，因其公共性，社区内部分公共服务设施产权明晰，易于管理，部分公共服务设施产权不明晰，规划、设计、建设和运维环节脱离，加之长期以来我国政府行政主导较多，居民对社区公共设施使用的安全意识薄弱，监督意识淡薄，事故责任追究困难等现象较为普遍。
城市社区公共服务设施属性，使其容易暴露在极端灾害、社会情境破坏、人为疏忽、自身质量缺陷影响之下，从而面临严重的安全威胁。
3. 城市社区公共服务设施安全影响因素分析
3.1 自然因素对城市社区公共服务设施破坏
我国70%以上的城市处于气象灾害和地质灾害较严重地带，且近年来因自然生态环境恶化，导致极端天气气候事件频发。地震对于社区电器设备、水泵室、消防设施、燃气、电、热、生活用水管线、污水管道、电梯等地表或浅地表公共服务设施具有潜在冲击性。地面沉降易于诱发地下及地面设施损坏。内涝易导致流量超负荷，引发社区公共服务设施失效等等。
3.2 社会情景对城市社区公共服务设施破坏
在我国经济社会快速发展和转型过程中，出现的一些社会分歧和矛盾中对城市社区公共服务设施构成潜在威胁的因素。在未能对引发人为破坏行为发生的诱因排查处理，未能进行事先防范及时化解矛盾的社会情景下，一些恶意破坏因素通过破坏社区公共服务设施，达到扰乱正常社会秩序的目的。
3.3 城市社区公共服务设施使用方违规使用
社区公众在使用社区公共服务设施的过程中，因缺乏安全意识，人为改变了设施的本体，造成设施功能的降低。
3.4 城市社区公共服务设施供给方违规建设
政府行为兼具市场行为和管理行为的双重特征，造成质量监管困难。因社会监督机制不完善，公民产权未对政府行为形成有效约束。开发商管理不善，使得不合理的规划设计方案、不合格的材料配件、不正确的施工工艺等进入了设施建设过程。社区公共服务设施规划设计不科学，现有的防灾规划对于多数设施都未制定统一的安全评估标准与指南。社区公共服务设施的建设维护不科学。突出体现在社区公共服务设施建设社区公共服务设施自身的建设过程监管不力，实际偏离规划设计、建设材料或工艺不合格、违反工序、违规操作、竣工验收不严格等，各主体实际配合脱节，日常维护工作不能有效开展。
在城市安全社区发展的现状特点、城市社区公共设施的属性特点、致灾因子共同作用下，城市社区公共设施安全治理工作面临错综复杂的局面，加重了突破“碎片化”治理困境的难度。
4. 整体性治理视域下城市社区公共服务设施安全治理
整合不同主体需求所具有的共同本质，是调和当前人们城市社区公共服务设施安全治理关系混乱化困境的内在诉求。整体性治理理念，以其不断从破碎走向整合的思路，成为解决目前城市社区公共服务设施安全治理困境的有效视角。整体性治理就是以公民需求为导向，以协调整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级功能、公私部门关系及信息系统等有机整合的治理理念。基于整体性治理理念的城市社区公共服务设施安全治理，侧重预防导向、公民需求导向和结果导向，注重协调目标和手段的关系，注重责任感和制度。首先应对社区管理主体进行合理选择，改变现有的管理体制；其次，应结合所选择的治理主体，完成对应的治理机制的设计并实施。
4.1城市社区公共服务设施安全治理主体选择
社区公共服务设施安全治理需求激发了对安全社区治理主体的选择。我国的社区治理工作还处于探索阶段。自治性模式下社区自治组织肩负社区规划、社区公共事务等方面的决策管理权，还享有对政府的社区行政管理及专业机构的社区服务管理的建议权、监督权，成员由民主选举产生，采用民主参与式治理，但是我国社区自治组织发展起步较晚，目前组织及管理皆不成熟。行政主导模式，不利于政府职能向“有限政府”转变。社区实践中，政府管理和社区自治并不是一种非此即彼的状态，而是一个持续的双向互动过程【7】。从而在一段时期内，混合管理模式将是较为合理的方式，它是政府主体主导向社区自治转化的过渡，在这一期间，政府主体侧重于社区事务的规划、指导及经费支持，社区组织主体侧重社区事务处理。长期以来存在的社区物业企业，将会在这一过渡过程中，更加明确市场化定位，由政府和社会组织共同决定对社区物业企业的选择和评定。诸多城市的老旧社区，因物业企业资金来源有限，造成社区公共服务设施带病工作的现象较为普遍，政府可以对于公共服务部分，采用财政支出【8】，其他部分交于市场运营。
4.2城市社区公共服务设施安全治理路径选择
    对应以上主体选择，针对性地开展城市社区公共服务设施安全治理路径设计：
    （1）明晰城市社区公共服务设施相关权属界定
城市社区公共服务设施事故的发生及责任追究，目前矛盾主要集中在权属的争议上。实际中，将居住社区公共服务设施用地作为居住社区用地的情况比较常见，公共配套设施的所有权随着开发商向业主交付而转移，这种移交在产权关系上并不完善。因此，应对公共服务设施用地从居住区用地中剥离，为城市社区公共服务设施的安全治理提供明晰的法律基础。
    （2）明确城市社区公共服务设施开发商应有责任
开发商在规划设计方案的选择时，应坚守安全意识：在施工单位选择时，真正选择质量可靠、技术装备性能合理的施工单位；在选择材料供应商时，严格保证物料的质量；对于没有能力监管的社区公共服务设施项目，确保选择合格资质的监理公司监理。
（3）严格城市社区公共服务设施安全规划设计行为
针对社区公共服务设施规划在具体工作中出现的各专业规划间的矛盾，制定统一的安全评估标准与指南是目前城市社区公共服务设施安全治理的首要举措。此外，要严格城市社区公共服务设施安全设计，严格设计方案审核。并严格推进城市社区公共服务设施事故责任追究相关材料由管理部门进行社会公开披露，实行全面监督。
（4）规范城市社区公共服务设施安全建设维护行为
对施工过程质量的管理，除了质量监督站和监理单位的监督之外，根本在于施工单位自身的质量管理体系的健全与落实。建立动态检测与定期检测相结合的运维管理制度，建立检测结果社区公开监督的社会评价制度，促进安全检测工作，保障社区居民的安全需求和知情权、监督权、参与管理权等。
（5）引导城市社区居民公共服务设施安全使用行为
从城市社区公共服务设施事故分析来看，使用者行为不当，违反社区公共服务设施安全使用规范、或因社会矛盾而对社区公共服务设施实施的蓄意破坏，是事故隐患的部分成因。因此，对于使用者行为的治理，安全教育是关键，安全教育的同时，应加大相关法律法规的推行，做到有法必依，执法必严。
5.6完善城市社区公共服务设施安全治理过程监督体系
建立专业监督性部门，独立于规划、设计、运维、使用各方。推进“透明化的城市社区公共服务设施安全治理过程监督”，建立权威的公共安全信息发布平台，为居民利益诉求提供表达途径，促进社区公共服务设施安全治理信息在不同主体间的有效沟通，构建基于信任与责任感的利益整合机制，促进各主体间的有效监督与合作，实现整体性治理。
参考文献：
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