浅谈安全生产与职业健康一体化监管

作者:戴健军 来源:安全管理网 点击:  评论: 更新日期:2016年11月16日
《中华人民共和国职业病防治法》明确安全监管部门与相关部门依照法规和国务院确定的职责,负责全国职业病防治的监督管理工作。国家安监总局杨焕宁局长在全国安全生产会议上强调:“加强职业安全健康工作,推进安全生产职业健康一体化综合监管执法,提升职业健康监管、技术服务和用人单位防治职业病危害的能力和水平。”但是,我国当前安全生产与职业健康的立法和监管机制尚不健全,职业健康监管与安全生产监管还没能很好地融合。自从职业健康纳入安监部门监管以来,各级安监部门对安全生产与职业健康一体化监管进行了积极探索,虽然积累了一些经验,可是仍然存在不少问题。笔者认为,加快推进安全生产与职业健康一体化监管,既是政府机构改革和职能转变需要,也是深化职业健康和安全监管的需要,有利于推进安全生产与职业健康的协调发展。
安全生产与职业健康的关系
    安全生产是指为预防生产过程中发生人身、设备事故,形成良好劳动环境和工作程序而采取的一系列措施的活动。职业健康是指人类从事各种职业劳动过程中的卫生问题,它以职工的健康在职业活动过程中免受有害因素侵害为目的,其中包括劳动环境对劳动者健康的影响以及防止职业性危害的对策。由此可见,安全生产监管旨在保障劳动者在生产过程中的生命安全;职业健康监管的目的在于保障劳动者在劳动过程中的生命健康,都是旨在保障劳动者在劳动过程中的生存质量,在本质上具有同一性,同属于劳动关系领域劳动保护范畴的问题,这也就决定了职业健康监管和安全生产监管在定义上也具有共性,安全生产管理侧重于保障劳动者的人身安全和经营者的财产安全,而职业健康管理则注重从业者的身体健康问题,应该说职业健康是安全生产细化后的进阶,两者密不可分,是我中有你,你中有我的关系。
一体化监管的必要性及可行性
    一体化监管必要性
    首先一体化监管是由安全生产与职业健康的性质和内在要素所决定。两者在行政审批、教育培训、监管执法等重点工作上具有很强的同质性。
其次一体化监管是全面加强职业健康监管的必然要求。随着社会发展,劳动者对自身的安全、健康要求在不断提升。然而目前,我国职业健康由于历史原因,存在职业健康监管不力,企业职业健康管理主体责任落实不力,职业健康工作面临十分严峻的形势,这个矛盾亟需解决。
再次一体化监管是提高安全生产与职业健康监管效率的重要途径。把安全生产和职业健康作为安监部门的两项基本职责,推行一体化监管,有利于整合监管资源,提高职业健康监管效能,更好地维护劳动者的职业健康安全权益。
    一体化监管可行性
    我国实行安全生产与职业健康一体化监管可行性,主要体现在以下三个方面。
    一是法律明确了职业健康监管责任主体。《职业病防治法》赋予安监部门职业健康监管职能,职业健康监管成为探索的新课题。《安全生产法》与《职业病防治法》虽各有侧重,但本质上具有同一性,安全生产和职业健康主体责任都在企业,执法主体均为安全监管部门,有利于统筹和整合资源开展监管执法,使一体化监管具备优势。
    二是发达工业化国家提供的经验。国外工业化国家经过百年实践,建立了比较完善的职业健康安全立法、监管等一体化模式,值得我们学习和借鉴。
    三是可并轨安全生产监管体系。职业健康监管完全可以现有的安全生产监督体系为依托,整合内部的监督管理资源,结合工矿商贸领域的监管工作来开展,合二为一,提高行政效能,降低行政成本。
一体化监管要解决的问题
    推进职业健康安全的一体化管理,需要重点解决以下存在的一些问题:
    首先,要解决思想认识问题。虽然当前安全生产形势略有好转,但企业的职业危害对从业者的身体伤害不容忽视,特别是要警惕发生群体性职业病。然而从当前各级各部门对职业健康监管工作的重视程度来说,远没有抓安全生产的力度大。如,在安全标准化考核内容中,职业健康的内容所占比例不足10%;一些政府部门召开安全生产会议,对职业健康监管工作多是点到为止;甚至有人割裂安全生产与职业健康工作的关联等等,这些认识明显滞后于当前安全生产和职业健康的发展。《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》(国办发〔2015〕20号)提出:“地方各级人民政府要将安全生产和职业病防治纳入经济社会发展规划,实现同步协调发展。”我们理应按要求牢固树立职业健康与安全生产一盘棋的思想,加快推进职业健康与安全生产监管的融合,落实职业健康问责追责制度和“一票否决”,实行安全生产与职业健康一体化监管。
    其次,要解决法律的整合问题。我国现行分立的《安全生产法》与《职业病防治法》,在监管中有可能出现多部门执法、职能交叉、增加执法成本与企业负担、侧重安全生产而忽视职业健康等现象。因此,有必要尽快规划制定安全生产与职业健康的综合性法律法规,为一体化监管提供法制保障。
    最后,要解决监管体制机制上问题。各级安监部门可考虑将职业健康管理职能分解到各业务部门,不再单独设立职业健康监管机构。
一体化监管实现途径
    目前,安全生产与职业健康一体化监管的当务之急是尽快改革完善监管体制与机制,实现职责清晰、分工明确、运转高效的一体化监管新模式、一体化工作的新机制。在安全监管系统自上而下形成“管安全生产必须管职业健康”的新思路、新格局。笔者认为可以从五个“一体化”入手。
    一是工作部署、考核一体化。各级各部门要将职业健康监管工作融入安全生产监管之中,凡制定综合性安全生产监督管理法律法规、规章和文件,应同时涵盖职业健康监管工作,把职业健康工作和安全生产工作同时部署、同时检查考核、同时督促整改。
    二是行政许可审批一体化。通过由一个职能部门受理、一个评价(预评价)报告(包含安全生产与职业健康)、一个专家评审会,一个“三同时”验收,完成相关审批备案工作。
    三是日常执法检查一体化。日常执法检查是做好监管工作的基础。因此,安全监管部门在开展执法检查时,要同时检查安全生产和职业健康,并要落实职业健康与安全生产一并计划部署、一并执法检查、一并整改验收。
    四是宣传培训教育一体化。将安全生产和职业健康的法定持证培训和考核工作整合起来,宣传和培训教育同时有安全生产与职业健康的内容,一体考核,一并发放合格证书。
    五是企业日常管理一体化。各生产经营单位要落实企业安全生产和职业健康管理主体责任,建立安全生产与职业健康一体化的责任制、规章制度和操作规程等等。
    当前,企业职业健康状态形势严峻,新情况、新问题不断涌现。我们要坚持安全发展,深化改革创新,努力探索和解决职业健康与安全生产监管机制的协调发展,树立“管安全生产必须管职业健康”的新思路、新格局,应对好新形势下的新挑战,完成新常态下新任务。■
  (作者系杭州市富阳区安监局副局长)
 

 

 

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