安全生产责任制考核的问题分析及对策

作者:袁飞 钟思思 来源:杭州市安监局 点击:  评论: 更新日期:2017年02月16日
       安全生产责任制考核是政府绩效管理的重要组成部分,是一种根据考核目标引导和提高政府安全生产管理效能的管理理念和方式,有利于促进地方政府强化安全生产管理,更好地控制安全生产事故发生。同时对政府及其工作人员履行安全生产职能有着直观效果,从一定程度上也能反映出人民群众的满意度。杭州市围绕安全生产目标责任制、国家安全发展示范城市创建,设置专门的安全生产和安全发展考核指标,进行绩效量化考核,取得了显著成效。笔者以杭州市安全生产责任制考核为例,对目前安全生产责任制考核普遍存在问题进行分析,探索完善对策。
安全生产责任制考核存在问题及原因分析
当前,中国的改革发展进入深水期,重GDP而轻安全生产的积弊有所抬头,给社会经济稳定持续发展带来了不利影响。为此,各级政府都将安全生产责任制考核纳入政府绩效评估体系之中,督促各级地方政府及其工作人员重视安全生产,落实安全生产措施。但是在安全生产责任制考核的实施过程中,存在的一些问题必须引起我们的高度重视。笔者认为存在这些问题的原因主要有四个方面。
一是评价主体过于单一,使考核结果缺乏公信力。政府的安全生产责任制考核作为一种绩效考评,是上级对下级的内部评价,评价主体单一。虽然在考核的现场检查中也邀请专家参与,但作用仅限于提供检查的专业意见,而对政府日常管理等方面考核并没有引入专家或专业评价机构,整个考核过程公众参与不足,而且缺乏公众参与的途径和方式等可操作性的明确规范,无疑直接影响评价结果的客观性、公正性、科学性。
二是价值取向存在偏差,导致考核目标制定不规范。目前制定的考核目标注重短期绩效,欠缺长远可持续发展的设计,影响被考核对象更多的关注事故起数、死亡人数等结果因素,加上考核评估指标定性多,定量少,无法根据工作质量准确、科学地评价,造成只要事故指标不突破,考核就合格的状态,使责任人产生不重视其他管理指标的懈怠心态,考核无法达到奖优罚劣的效果。
三是忽视绩效管理的整体性,造成安全生产责任制考核不能形成闭环。现在的安全生产责任制考核结果通常只以文件形式发布,主要内容只是公布考核对象的最终等次,且公告范围有限,对于考核的具体情况只“背靠背”反馈给考核对象而不对外公开,没有要求整改的回应,也不与今后的考核衔接。造成整改纠错机制严重缺位,绩效管理不能形成良性闭环,安全生产责任考核促进安全管理绩效的功效大打折扣。
四是缺乏适用的安全生产考核评估信息系统,对政府安全生产管理绩效监督形同虚设。由于信息系统的不适用和信息公开程度严重不足等问题,导致对安全生产责任制执行情况的监督和制约缺乏过程性监督,给管理行为留有过度宽松的空间,形成对政府安全生产管理绩效考核只能是对结果的评价。这种事后监督,整改纠错滞后的考核,不符合“预防为主”的方针,给安全生产埋下事故隐患。
完善安全生产责任制考核的对策建议
面对存在问题,政府和相关管理部门应当有针对性地完善安全生产责任制考核体系。
第一要明确安全生产责任制考核价值原则。当前我国正处于经济社会发展转型的关键时期,可以借鉴新加坡的社会管理价值理念,不因眼前利益牺牲长远利益,不是传统思维模式下的权力强化和硬性“管控”,而是采取“以民为本、服务为先”的主动性变革手段,达到科学、和谐的发展。只有真正“以民为本、服务为先”的社会管理才能深入民心,确保实践成效。对于政府的安全生产管理来说,提供服务的根本职责是满足公民的基本公共服务需求。因此,安全生产责任制考核体系的建构必须坚持公众导向的价值原则。与此相对应,要保证设计与评价主体的多元化。在绩效计划、绩效考评、绩效改进等环节,应充分发挥公民和第三方组织的重要作用,采用多元主体,如综合评估组织、相关政府责任部门等成为安全生产责任制考核评价的主体成员,防止由单一考核评价主体而引起的偏好问题。
第二要完善安全生产责任制考核评估体系。首先,要准确界定安全生产责任制考核体系的目标群体。随着安全生产理念的发展和政府职能的转变,“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”要求的提出,以属地政府、市级部门、市属企业为类型设置考核目标已经不符合实际需要。因此有必要重新界定考核对象,结合杭州市的实际,除了属地政府之外,应该把市级部门划分为安全监管部门(专业执法)、安全管理部门(行业管理)、市级企业单位、经济技术开发区四类,针对不同类型分别制定不同的责任书,细化考核要求,使考核更加切合各部门(单位)工作实际。 
其次,要科学设置评价指标。政府绩效管理所面临的对象、环境和要求是不断变化发展的,科学设置评价指标的前提是与时俱进。杭州市当前正面临着创建全国安全生产示范城市的重要任务,同时,随着社会经济发展,人民群众对安全生产的要求已不满足于“零死亡”,而提升到“零损伤”。因此,定期对指标体系进行修正完善,满足人民群众的期望和完成一段时期内的主要任务至关重要。根据安全生产管理规律,搞好安全生产管理的关键在于抓好安全生产的预防管理,安全生产责任制的指标体系应包含反映事前评价的各项指标,并且具有可测性、可比性、独立性、可持续性。建议借鉴关键岗位业绩指标(KPI)模式,构建安全生产责任制考核指标体系模型(如图)。 
同时,在制定安全生产责任考核指标时,突出加大对较大事故特别是较大恶性事故考核力度,按特定区间内的亡人数进一步细分较大事故考核标准;设置工伤保险赔付、预防性执法监察、安全生产知晓率、满意率调查统计等客观考核指标,与全国安全发展示范城市创建指标体系接轨,增强责任制考核客观公正性,减少人为主观因素影响。
最后,要完善绩效奖惩机制。要探索对安全生产突出贡献者的奖励途径,全面公开考核结果,对安全生产贡献突出的部门和个人给予物质鼓励和精神嘉奖,使优秀者获得应得的荣誉;对于评估绩效后进的相关领域和服务供给部门,则给予责任考核,限期整改,定期检查,尽快提高该领域的服务水平。政府还要加强相关监察制度建设,保证安全生产绩效评价体系的有效运转,杜绝评估过程发生“黑箱操作”。
第三要构建依法治安的良好环境。新加坡的“治于恩威”同样值得借鉴,伴随社区关怀和政府全面照顾的,是无微不至的法律和严格执行。政府既制定了一整套完整的法律,同时又能严格地执行法律,真正做到以法治国。我国正在大力推进法治国家建设,在实施政府安全生产绩效管理的过程中,应该制定关于地方政府绩效管理的法律法规,以法定要求来推动地方政府行政管理改革。通过依法修订政府的安全生产责任制及一系列规章制度,明确各级部门对安全生产工作的法定职责,使安全生产责任制考核享有法律保障和制度支撑。
第四要以信息化技术整合考核资源。健全的安全生产责任考核评价需要一个完善的信息系统。安全生产责任制考核体系是一个系统工程,在指标体系设计完成并投入实际应用过程中,还需整合相关考核资源以提高绩效考评效能。一方面,要建立起完善的安全生产责任制考核评价信息系统,借助信息技术,创建电子化考评载体,推进在线考评,保障评价信息收集和评价结果反馈的准确和通畅。另一方面,安全生产责任制考核评估结果,要借助电子化系统使考评信息的公开化、透明化,为公民迅速、真实地广泛了解和参与政务信息、科学评价地方政府安全生产管理绩效提供途径,同时便于政府更好地改善安全生产管理状况。
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