应急管理尤需系统思维

作者:林坚  来源:中国人民大学国家发展与战略研究院研究员 点击:  评论:  更新日期:2018年03月15日

国务院机构改革取得重大进展,组建应急管理部。这是顺应推进国家治理体系和治理能力现代化的需要,切合我国实际而采取的举措,非常重要,也非常及时。我国要打好三大攻坚战:防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治,首当其冲的就是防范化解重大风险,一旦出现紧急情况,必须加强应急管理。应急管理,特别需要系统思维。

当前,我国发展进入新常态,改革进入深水区和攻坚期,经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续等问题依然突出,国内外形势有一定的不确定性,不稳定性因素增多,社会加速转型,积聚了安全责任事故高发、劳资冲突不断、社会道德失范、信任危机加深等社会风险因素,出现了不同社会发展阶段风险因素交织叠加的特征,存在着很大的社会安全风险。自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会治安、经济安全、信息安全、社会结构动荡、恐怖活动甚至战争威胁都可能引发危机。

不确定性是社会风险的基本特征,已成为社会的常态。例如核设施建造、基因工程、化工技术、生态环境中存在的潜在风险,以及由于经济波动、文化冲突、社会矛盾等导致的风险。社会风险具有扩散性,在条件和时机成熟的前提下会以相当快的速度传播和扩散,甚至引发危机。一般社会问题和深层次社会问题、改革发展中的新问题与历史遗留的老问题交织叠加,境外问题引发境内问题,一地矛盾引发其他地方矛盾,一些单纯利益冲突事件引发非直接利益群体参与等特点日趋明显。由此容易引发重大、急性事件,影响城市社会安全和稳定。

我国是灾害多发频发的国家,为防范化解重特大安全风险,健全公共安全体系,整合优化应急管理利用和资源,推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制,提高防灾减灾救灾能力,确保人民群众生命财产安全和社会稳定,日益显示出紧迫性和重要性。

按照机构改革方案,作为国务院组成部门,应急管理部将在国家安全生产监督管理总局职责的基础上,整合多个部委的相关职责。具体来说,将国务院办公厅的应急管理职责,公安部的消防管理职责,民政部的救灾职责,国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责,中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合,组建应急管理部。此外,中国地震局、国家煤矿安全监察局也由应急管理部管理。公安消防部队、武警森林部队转制后,与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量,由应急管理部管理。

组建应急管理部,有利于整合应急资源,此前一些应急资源分散在各个部门,队伍建设的专业化、职业化程度不够,在一些事故处理中出现了应急队伍的重大伤亡损失,组建应急管理部有利于加强应急队伍和能力建设。

此次机构调整,更多强化了事中和事后监管,比如事中强调事故的响应、救援和处置等,将伤亡损失最小化,事后强调恢复、保险,等等,但是安全问题与其他情况不同,在强化事中和事后监管的同时,事前的预防也不能放松和削弱。

应急管理是一个系统工程。应对危机事件的趋势,一是从危机事发应急管理转向事前预防、预警管理,二是从危机事后恢复管理转向追究责任人、杜绝危机再发管理。危机管理对象扩展,包括从重视急性危机管理向重视慢性危机管理扩展,如生态危机管理、资源危机管理等;从重视有形危机管理向重视无形危机管理扩展,如关注文化安全、道德、信誉、心理等深层次问题。

国家和社会是一个复杂系统,由多种要素构成,具有不同的层次结构。要运用系统思维和复杂性思维,分析公共安全领域的问题,提出总体目标,进行层次分解,设想所有可能出现的问题,并从整体中予以考虑。对社会安全风险进行总体分析、预测,并随着实践的发展进行反馈、调整。安全风险防范要求对全过程全面把握、全盘考虑。事先对可能发生的潜在风险进行分析和研究。应充分考虑:现实中存在哪些风险?未来可能引发哪些风险?应用科学的方法进行预测。风险发生的原因是什么?可以采取哪些预防措施?要预测、评估潜在风险的危险性,按照危险度大小进行分类,并确定相应的对策。在方案实施前,应准备一定的应急措施,以便问题发生时能将危害减至最小。一分预防胜过十分补救。对未来进行预测是规避风险和利用风险的重要内容。

必须系统把握社会风险,全面认识风险感知、风险控制,从观念、制度、实践等层面理解社会风险,建构风险诊断及风险防范机制。以特定的社会风险为研究对象,对社会风险监测识别、诊断分析、预警预控,最大限度地防范和规制风险。理论探索和实践应用结合,对社会风险进行前瞻,培养风险意识,建设风险文化,建立有效防控和治理风险的机制,实现规避风险、预见未来的目标。尽早发现并尽早化解苗头性、倾向性风险,避免矛盾过度积累和演化。针对发展中的风险,高瞻远瞩,提出预测风险、抵御风险、化解风险的对策。

构建社会安全风险防范和预警机制,包括风险预测、数据管理、信息分析、专家咨询、动态模拟、预警演示、预控对策等内容。通过预警并采取有效措施,及时排查化解安全隐患,防止和消除一些重大风险甚至危机事故的发生,或者在一定程度上控制危机的范围、程度,使其不致造成严重灾害,做好面临最坏结果的打算,向最好的方向努力。对于那些已经积累到一定程度的重大风险,或者可能引发系统性危机的严重结构性矛盾,从应对最困难的情况着想制定相关应急、防范预案,预备相关应对措施。一旦出现重大险情,必须果断采取措施加以处置,避免风险蔓延,坚决守住不发生系统性危机的底线。

构建安全风险防范和预警机制,包括预警信息、预警线或阈值、预警评价等,需要量化和细化,发挥监测功能、警报功能、评判功能、免疫功能等。针对危机可能的演变情况制定各种预案,在时机成熟时依据预案采取防范措施,做到有备无患、遇事不慌,牢牢把握主动权。预警系统的运作实质上是在风险防范和控制中的危机信号捕捉与风险等级定位过程。通过预警并采取有效措施,防止和消除一些危机事故的发生,或者在一定程度上控制危机的范围、程度,使其不致造成严重灾害。

完善和健全安全管理体制、机制,建立多重防线危机管理体系(包括风险管理、安全管理、应急管理、危机管理),加强风险应对、处置能力,对危机进行科学化、网络化、实时化、定量化、自动化、全程化管理。要做到不留死角,不留隐患,有案可查,有条不紊。

应急管理必须综合治理,从过去“专业条块分割管理”转为“各部门高度协同综合管理”;从单一管理主体转向多方参与管理,发挥市民、各种社会组织的作用;从过去“应急处置”转为对“事前、事发、事中、事后”全过程进行监控管理。

在新形势下,我国面临的威胁和挑战增多,特别是各种威胁和挑战联动效应明显。对此必须有清醒的认识,强化底线思维、系统思维,有效防范、管理、处理各种安全风险,有力应对、处置、化解各种危机和挑战。

应急管理是国家治理体系的重要组成部分,必须全方位构建应急管理体制和机制。

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