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对工伤认定不服可否起诉

作者:安全管理网  来源:安全管理网 
评论: 更新日期:2010年12月28日

  [评析]

  工伤行政确认案件,行政复议是否为提起行政诉讼必经的前置程序,是目前在行政诉讼中遇到的一个较普遍的问题,各地法院做法不一致。国务院《工伤保险条例》实施前,行政复议不是提起行政诉讼必经的前置程序,劳部发(1996)266号《企业职工工伤保险试行办法》规定:对工伤行政确认不服,按照行政复议和行政诉讼的有关法律、法规办理。实践中对工伤行政确认不服,申请行政复的较少,大多数直接向本院提起行政诉讼,因工伤行政确认类案件不但增长,加大了人民法院的工作负担。国务院《工伤保险条例》于2004年1月1日施行,该条例第五十三条第(一)项规定,申请工伤认定的职工或其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的,有关单位和个人可以依法申请行政复议;对复议决定不服的,可以依法提起行政诉讼。对第五十三条怎样理解,是本案处理的关键。

  在本案处理时,有两种意见,一种观点认为,对第五十三条应从立法本义上理解,因工伤保险经办、管理是行政性、技术性较强的工作,作出决策需要掌握大量的政策。对工伤行政确认不服,将行政复议前置,有利于加强上下级行政机关之间的监督和管理,提高工作效率,有利于解决问题。同时将行政复议作为此类案件提起行政诉讼必经的前置条件,也有利于减轻人民法院的工作负担。因此,《工伤保险条例》第五十三条本义是将行政复议前置。劳动和社会保障部《工伤认定办法》第十九条的规定与《工伤保险条例》规定不一致的,但作为部门规章,其效力低于作为行政法规的《工伤保险条例》,故工伤行政确认案件行政复议是提起行政诉讼必经的前置程序。

  另一种观点认为,《工伤保险条例》第五十三条原文是“可以依法申请行政复议”,“可以”的含义是可以选择的,《工伤认定办法》第十九条又规定,对工伤认定不服,行政复议不是提起行政诉讼必经的前置程序。劳动和社会保障部《工伤认定办法》第十九条的规定与《工伤保险条例》规定是一致的。故本案原告未经复议程序,直接提起行政诉讼,法院应予受理。一、二审法院查阅了由李建主编的《工伤保险条例释义》一书,该书对《工伤保险条例》第五十三的解释同第一种观点,因此,一、二审法院采信了工伤行政确认案件行政复议是提起行政诉讼必经的前置条件的观点,一审裁定驳回了原告宜昌久丰制网有限公司的起诉。原告不服,上诉于湖北省宜昌市中级人民法院,二审法院裁定驳回上诉,维持原裁定。

  《工伤保险条例》实施后,行政复议是否作为提起行政诉讼必经的前置程序,各地法院做法一致的原因,一是劳部发(1996)266号《企业职工工伤保险试行办法》的惯性作用,习惯不把行政复议作为提起行政诉讼必经的前置程序;二是《工伤保险条例》第五十三条规定在文字上不够严谨,语义有歧义,不能完全反映立法本义;三是劳动和社会保障部《工伤认定办法》第十九条的规定与《工伤保险条例》第五十三条的规定不一致,易产生歧义。如何正确处理此类问题,是值得行政审判人员探讨的。本案一、二审法院,处理本案主要做到了以下几点,一是认真研究《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定,把握大原则;二是对《工伤保险条例》有关规定,从宗旨、目的和原则确定其涵义,避免刻板僵化地理解和适用法律条文;三是正确应用法律规范冲突的适用原则,正确做出下位法不符合上位法的判断和适用;四是遇到法律适用问题及时向上级法院请示,本案二审法院通过高院请示了最高人民法院,最高人民法院电话答复为:工伤行政确认案件行政复议是提起行政诉讼必经的前置程序。综上,行政审判涉及有法律规范层级和门类较多,立法法施行以后有关法律适用规则亦发生了很大变化,在法律适用中经常遇到如何识别法律依据、法律规范冲突等各种疑难问题,需要行政审判人员不断学习。

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