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建设工程安全生产的现状、存在的问题及建议

  
评论: 更新日期:2016年01月20日


        管理的分级垂直化。各级建筑安全管理机构之间应该实行垂直、统一的领导,只有这样才能做到令行禁止。但是,对于我国这样一个服员辽阔、企业众多的国家来说,想到彻底的垂直是很难的。因此,可以采取分级垂直的办法,即中央到省实行分级管理,各省以属地管理为主,而省以下则垂直到县。《安全生产法》和《条例》的出台,在政策方面已基本上实现了分级垂直的管理方式,但由于执行时间较短,还有许多具体的操作问题需要不断的协调解决。
        机构体系的制衡。决策权、执行权和监督权的分离,可以更好的使安全管理体系健康、高效的发挥作用。从美国、英国特区的职业安全管理体系中可以看出,它们都非常重视安全管理机构体系的制约与平衡,并通过法律对相应机构的职责和行为程序进行了规范。我国新公布的《条例》对相关部门的执法权力作了限定,避免出现安全管理机构权力滥用的现象,但是没有涉及安全管理机构体系的机构平衡。
        辅助机构的建立。各种专业建议委员会、政府资助的研究院等专业机构,可以从各个方面对建筑安全管理机构提出合理建议,提高政府安全监督管理的效率和效果。美国、英国和香港的专业机构都是依法建立的,并且在政府职业健康与安全管理中发挥了巨大作用。我国也开始重视这些专业机构的作用,《条例》第四十四条规定:“建设行政主管部门或者其他有关部门可以将施工现场的监督检查委托给建设工程安全监督机构具体实施”。但是我国目前建筑安全方面的专业机构的专业程度、研究深度以及影响力还与国外有相当大的差距,政府的投资也需要进一步加大。
        4.3.2经济手段
        1.建筑职业伤害保险制度
        在市场经济国家中,政府尽量避免对市场的直接干预,因此建筑职业伤害保险制度是各国为提高建筑安全水平而采用的经济手段中最主要的形式。一方面,它通过针对承包商不同的安全表现而制定不同的保险费率来形成一种良性的经济激励机制,从而改善建筑安全状况;另一方面,它又可以保证受害者得到伤害补偿。
        四种保险制度
        (1)工伤保险。工伤保险是社会保险体系的一个子系统,是国家通过立法手段保证实施的、对在工作过程中遭受人身伤害的职工或其遗属提供补偿的一种社会福利制度。它的基本原则是:强制实施、无责任赔偿、雇员不缴费、损失补偿与事故预防及职业康复相结合、一次性补偿与长期补偿相结合等。
        雇主责任险。雇主责任险是一种商业保险,承保的是被保险人(雇主)的雇员在受雇期间从事业务是因遭意外导致伤、残、死亡或患有与职业有关的职业性疾病而依法或根据雇佣合同应由被保险人承担经济赔偿责任的一种保险形势。它具有化解企业工伤赔偿责任的作用,可以保护企业利益。
        建筑业意外伤害保险。建筑业意外伤害保险是我国保险业的一种特别险种,它不同于商业保险,也不同于社会保险,而是一种介于两者之间的人身保险,但具有社会保险的属性。它是以被保险人因遭受意外伤害造成死亡、伤残、支出医疗费、暂时丧失劳动能力为给付保险金条件的人身保险业务;是在工伤保险之外,针对工作现场作业人员的工作危险性而建立的补充保险形式。
        建筑职业伤害企业联合自保。建筑职业伤害企业联合自保是通过建立建筑业意外伤害保险联合会,将源于建筑企业的意外伤害保险费集中形成行业内部的风险蓄水池,利用建筑业自有资源分散和消化安全事故风险的方式。这种模式是借鉴德国职业伤害保险联合会和美国劳工补偿保险市场中的自保团体这两种组织形式而设想的,在我国还没有试验过。
        对四种保险制度的分析
        工伤保险在现有条件下难以满足建筑施工现场从事危险作业人员的工伤事故补偿要求。虽然工伤保险属于基础性的社会保险制度,但是其覆盖面狭窄。在我国建筑市场中,以大型国有企业投保为主,保障的对象通常仅限于企业的自有职工。施工企业的复杂劳务构成情况决定了承包商很难给流动性很大的现场操作人员购买工伤保险。因为劳动力市场供大于求和不规范的劳动关系暂时难以消除,所以工伤保险难以满足建筑行业的保险要求。但是,于2004年1月1日起由国务院颁布的《工伤保险条例》实施以后,目前的状况可能会改变。
        强制推行雇主责任保险面临困难。原因在于:首先,缺乏强制推行的法律依据。其次,它与工伤保险在保障范围上有许多重叠的部分。在我国普及工伤保险的前提下,雇主责任险的实际保险责任范围越来越小,目前主要适用于三资企业、私营企业等未参加工伤保险企业的情况。第三,雇主赔偿责任难认定。因为需要认定责任,所以雇主责任险总是和相应的法律制度紧密相关的,而我国在这方面的法律还很不完善。第四,建筑业的外包劳务雇佣关系适用困难。这一点与前面工伤保险制度存在问题的原因相同。因为工伤保险和雇主责任险都是以雇佣关系为基础的,而建筑业的外包劳务中雇佣关系过于复杂。
        建筑业意外伤害保险最为可行,但具体制度需要改进。在商业保险模式下,建筑企业通过缴纳保险费购买保险产品,企业作为一个客户、一个商品购买者。无论是建筑企业还是行业管理部门,都不需要投入精力去管理保险事物。这对于全国各地建筑行业安全管理水平参差不齐的实际状况来说,是一种最可行的办法。国内不少地区的试点性工作,都采用了这种方式。当然,这种方式还存在很多问题,前面已有所论述,目前,《条例》已经明确规定:“施工单位应当为施工现场从事危险作业的人员办理意外伤害保险。”但是要解决试点中暴露出来的问题,除了严格执行《条例》的规定外关键要理顺保险公司、地方安全监督机构、投保施工企业三方的关系,建立职责明晰的分工与合作关系,特别是安全监督机构和商业保险公司的合作对收集事故统计数据、解决建筑安全管理中的资金困难能起到积极的作用。
        建筑职业伤害企业联合自保的形式具有很多的优点。首先,运作成本比商业保险模式低。商业保险虽然具有比较成熟的市场运行机制,但作为一种盈利性质的活动,其保险管理成本高和赋税偏重的特点,使其运作成本相当高。其次,资金剩余部分不是以利润的形式留存,而是通过资源在配置返还于建筑行业,用于行业的安全建设。第三,企业联合会模式下,会员风险共担利益共享,容易营造安全文化氛围,激励企业自觉加强安全管理工作。但是,由于我国除了保险公司之外的其他保险组织还很少,也缺乏相应的法律规范,因此要实行企业联合自保的模式还是有些困难。不过,可以在有条件的地区试点建立建筑企业联合自保组织,具体的组织方法还有待进一步论证。
        4.利用业主在经济链中的作用进行直接经济促进
        《条例》中已经将一些讨论的比较充分的经济手段做了明确的规定,例如,业主应当保证为工程项目的安全生产提供作业环境及安全措施所需费用,并将该项费用列入工程概算。除此之外,还有一些经济促进手段,可以考虑。一是招投标时将安全费用单列,不列入竞价项目;二是参考1996年香港开始实施的安全支出体系的操作办法,即承包商应当在工程量清单中包括安全计划,并列出实现安全计划的预算,应当单独拨出大约2%左右的工程款作为安全费用,以保证安全计划的实施,并对遵守安全标准的承包商进行奖励,对不遵守者进行处罚,将安全投入从工程竞标的压力中解脱出来。
        对承包商安全管理进行奖惩
        新加坡政府就建立了黑名单制度,被列入其中的承包商将失去对政府工程的投标资格。我国也可以建立类似“结构长城杯”的安全方面的奖项,对安全管理水平高的承包商给以经济和荣誉奖励,例如投标时加分等。
        4.3.3文化手段
        安全文化是指对安全的理解和态度或是处理与风险相关问题的模式和规则。从社会层面上看,它指对人的生命的尊重、对人的价值的评价和对事故的恐惧;从企业层面上看,它指一个组织对于安全和健康的价值观、期望、行为模式和守则;从个人层面看,它指对他人、家庭和自身生命的责任感和价值观。安全文化又可以分为社会文化、行业文化和安全文化三个层次。行业文化处于社会文化的领域内,而安全文化又处于行业文化的领域内,其基础是该行业对安全问题的价值观和基本准则。
        为了能使建筑安全管理获得成功,就必须改进建筑企业、整个建筑行业和整个社会的安全文化。下述方法可以改变建筑业安全文化:
        教育和培训
        对建筑业相关从业人员的安全教育和培训。首先,存在对施工现场操作工人的培训问题。我国对工人的三级培训制度在建筑业中的适用性较低。《建筑法》中规定施工企业负责对工人的教育和培训,但由于企业在市场中的激烈竞争和工人的流动性,这一点很难做到。政府应该通过完善中介机构来促进对工人的教育。其次,对建设单位负责人、设计人员、施工单位管理层和监理单位人员的必要安全培训应该进一步加强,并在全国进行统一规范。这一点在《条例》中有了更加明确的规定,今后的主要问题将是具体执行中会面临的种种困难,包括培训机构的建立、培训方式和内容的完善等。
        在大、中、小学校教育中增加安全教育的相关内容。
        宣传和推广
        针对建筑安全文化进行宣传和推广,以提高全体从业人员,甚至整个社会的安全意识。各个国家都有很多种具体的操作办法,但这些办法都是在结合了本国国民的风俗习惯后发展出来的,例如香港的职业安全月、职业安全与健康大赛等,其中许多已成为港人非常熟悉的活动,在港人中产生了很大的影响。我国每年举行的全国安全大检查和安全生产月的活动也是一种较好的形式。需要注意的是,主管机构在每年的预算中应该给宣传和推广工作留出必要的资金。
        多方合作和工人参与
        国家建筑安全管理机构在进行安全管理是应该特别注意和各干系人的交流与合作,特别是政府、承包商和工人的三方关系的建立。各方面通过充分的合作和交流,可以有力地促进安全文化的发展。
        4.3.4科技手段
        要想达到充分控制工作现场危险的目标,需要对事故预防相关领域的科学技术有深入的理解和掌握。通过检查和事故调查,以及了解技术发展的最新知识,可以不断掌握更多的危险事件和新危险源的信息;然后对这些信息进行研究,得到的结论可以应用于法规和标准的制定、对行业的建议和指导,以及执法活动中。这是一个循环往复、持续改进的过程。
        下面从科研角度和技术创新与推广角度来分析科技手段。
        科研。重视科研计划和经费,很多人对科研工作缺乏正确的认识,认为科研只是理论的东西,并不能解决实际的安全问题。长期以来,我国在政府管理实践中,一直没有认识到科研工作的重要性,也未重视科研计划的制定和科研经费的配备。而由于缺乏相关科学理论的支持,我国各级政府在实践工作中也犯了不少错误,造成了很大的损失。因此,应当尽快建立合理的科研计划,并给与必要的经费支持。经费中除了一部分来自于政府财政以外,大部分应该来自于建筑行业。西方发达国家的行业协会模式是一个很好的借鉴。每个企业向协会缴纳一定的会费,所有的会费除了用于日常管理外,剩余的部分可以用于建筑业重大问题的研究工作。
        技术创新与推广。建立创新体系,鼓励技术创新。中国科学院于1997年秋向党中央国务院提交了《迎接知识经济时代,建设国家创新体系》的报告,提出了建设国家创新体系的建议并获得批准。从此我国的知识和技术创新进入了一个新的阶段,建筑安全的创新面临着良好的政策机遇,把握时机、发展建筑安全技术,对提高建筑行业的安全水平有着重要的意义。
       
        5对建筑施工安全生产管理方式创新的思考
       
        5.1创新和完善建筑安全生产各项制度
        按照《安全生产许可证条例》建立施工企业安全生产许可证制度,促使企业重视安全生产硬、软件的建设,提高安全防护水平。建立施工企业主要负责人、项目负责人、专职安全员三类管理人员的考核制度,提高他们的安全知识水平和管理能力。建立特种作业人员操作备案制度、施工起重机械使用登记制度、生产事故报告制度,建立农民工意外伤害保险制度,营造一个安全生产的良好环境。
        改变过去告知性定期安全检查方式,转变为以安全巡查和随机抽查为主。检查的重点为企业安全生产责任制的建立和落实情况,督促企业建立健全安全生产保证体系,加强安全自控。企业的安全员应与项目经理无经济关系,其工资由公司直接发放,保证安全员独立行使职责。对施工现场要组成企业、监理、监督三层“控制网”。要健全重大安全事故报告和信息处罚系统,向社会公布安全生产不良记录,加大安全生产社会监督力度。
        建立安全生产投入长效机制。为保证施工安全经费,建议允许施工企业在工程量清单投标报价中,将安全作业环境和安全施工措施费、意外伤害保险费,按照合理的标准单列,不进入竞标范围,以落实施工企业对安全生产的投入。
        进一步完善建筑劳务安全生产培训教育基础建设。企业要对管理人员和作业人员每年至少进行一次安全教育培训,强化对一线施工人员尤其是农民工的安全培训教育,提高农民工安全操作基本技能及安全防护救护意识。
        抓好科技创新,鼓励企业加大安全生产的科技投入。通过政府引导与市场导向相结合,研究建立安全生产科技开发的激励机制,鼓励施工企业加大对安全生产的投入,推广安全适用、先进可靠的施工工艺和设备,淘汰落后的工艺设备。
        建立施工生产应急救援体系。行政主管部门应制定本地建筑业重大生产安全事故应急救援预案,增强本地建筑业安全生产事故的抢险救援能力。施工企业要制定本企业和项目施工现场的应急救援预案,建立应急救援组织或设置应急救援人员,配备设备、器材,并定期演练,以应对重大事故的发生,把灾害损失降到最低限度。

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